談我國土地管理中的公眾參與現狀及其改善

王賀

（哈爾濱市國土資源局，哈爾濱150020）

談我國土地管理中的公眾參與現狀及其改善

王賀

（哈爾濱市國土資源局，哈爾濱150020）

隨著我國城鎮化進程的加快，土地管理對公眾的影響越來越大，土地管理中的矛盾越來越多。這就要求政府管理要更多地吸納公眾的意見，一方面指導公眾如何有效地提出建議，另一方面指導政府建立公眾參與的機制。本文分析了我國現行土地管理過程中公眾參與的現狀，提出了改善公眾參與機制的途徑和方法，以期緩解我國土地管理中的矛盾。

土地管理；公眾參與；現狀；改善

一、我國土地管理中的公眾參與現狀

（一）我國土地管理中的公眾參與現狀

我國的土地管理中的公眾參與主要表現在各種土地規劃編制、修改過程，土地違法案件查處，地價評估，土地權屬糾紛五個環節征收土地過程中。2004年5月1日發布的《國土資源聽證規定》第十二條對主管部門組織聽證規定的情形做了具體規定。第十九條對主管部門在報批之前，應當書面告知當事人有要求舉行聽證的權利做了具體規定。

（二）我國土地管理中的公眾參與分析

1.參與成本較高。公眾參與土地管理必然會多耗費時間，例如征收一塊土地，編制一個規劃，時間越長，成本也就越高，因為在公眾參與過程中可能要反復和公眾協商、反復更改規劃等等，導致政府支出嚴重超標，因此政府也就有意無意地放棄公眾參與。

2.參與不足。在土地管理中民主參與的時機不多，而且多集中在某一事件完成以后，參與的方式則是被動地接受告知，被動地對已經形成的事實或批準的文件作出反應，尤其缺乏雙向互動、面對面協商以及理性溝通的機遇，這樣的參與從根本上就失去了效率和主動性。另外公眾的意見是否能夠得到政府機關的接納也不確定，其效率可想而知。

3.參與流于形式。我國的土地管理政策中雖有公眾參與的程序規定，但始終流于形式，公眾無法真正影響政府的規劃、征地、估價等行為，例如規劃編制過程不透明、征收土地的價格過低、決策在法定的公眾參與程序后又有變更，等等。就是有公眾對規劃修改等提出意見，政府修改之后的規劃也不會再經過參與程序，更有甚者，有些地方政府根本不去研究修改。一方面缺乏足以代表公眾意見的廣泛的公眾參與，另一方面地方政府也不想讓公眾過多地參與到土地管理中來，因為這樣會加大成本，抹殺政績，這是某些政府部門不愿意做的事情。現階段土地管理中的公眾參與雖是法定形式，但充其量就是滿足法律規定的儀式化過程。到最后，失去土地的農民，受到規劃、地價影響的公眾將會選擇集體上訪、聚眾鬧事等非法方式來參與。

4.公眾信息不足。土地管理相關的各項工作的信息對公眾的公開程度不夠，公眾對土地管理的相關業務還不是很熟悉。比如征收一塊土地究竟要補償多少?要繳納多少規費?相關的區域是不是可以用于建設等等。這類信息原本應向公眾公開的，但不知出于何種原因，知道的人還不是很多。公眾因信息不足對政府持不信任態度，從而對政府某些征收土地的行為不予支持，甚至阻撓建設。有些基層政府為了節約征收土地的成本，為了政績，甚至會對公眾提供一些片面的虛假的信息，以達到低買高賣的目的，如此一來就成為了一種“假參與”。

5.缺乏對土地管理審批機關行為的監督。目前我國土地管理審批機關主要是省級以上人民政府，即省人民政府和國務院。而公眾對審批過程及審批結果除了被動地接受，并沒有實質作用的監督方式，因此政府對公眾參與的態度也就高高在上，如果沒有法律規定，都不需要公眾參與。從編制規劃來看，審批機關雖是省級以上人民政府，但具體編制單位則是各級地方土地管理部門，政府只是在形式上履行審批權。

二、現行土地管理中公眾參與的改善

（一）改善公眾參與不足

1.修改現行土地管理公眾參與方式。變公眾在事后被動地接受政策為主動參與土地管理各項工作全過程，增加公眾直接參與土地管理、與政府進行溝通的機會。

2.提升公眾土地管理知識水平和民主參與的素養。加大對公眾土地管理知識的宣傳力度，努力提升公眾土地管理知識水平和民主參與的素養。在公眾文化水平和民主素養暫時較低之時，應當發揮土地管理工作人員的能力，讓他們多下基層、多宣傳、更充分地了解民意，協助公眾間接參與土地管理，表達公眾真正的需求，以達到公眾與政府之間的共贏。

（二）改善公眾參與信息不足

1.設立土地管理公眾參與的網站。充分發揮利用信息技術的優勢，可以增設關于土地管理公眾參與的網站，利用網絡公布土地管理相關信息，政府也應不斷增加土地管理的信息量。

2.加強土地管理知識的宣傳。政府應當專門開辟有關土地管理知識的宣傳專欄，增加土地管理信息使用說明，使公眾了解土地管理信息并能靈活應用。

（三）建立土地管理公眾參與團體及平臺

現行參與土地管理的公眾，其溝通能力顯然不足，且公眾尚未形成團體，不能通過團體達到參與土地管理、運用團體常用的聯盟、質詢、遲滯等策略來完成公眾對土地管理各項工作的建議。在當前體制下，還應建立一個平臺———土地管理公眾協會。該協會應由政府組織，土地管理部門成立工作組，負責提供各種信息、咨詢服務和技術支持，促進與公眾的溝通，協調土地管理各項工作。協會的成員應包括:公眾選出代表(包含各個產業的代表、社區的居民等)、土地管理方面的專家學者(包含相關領域)和政府代表。協會應根據各地方的真正需求而產生，做到因地制宜。

（四）加強土地管理公眾參與的立法工作

應提升公眾參與的法律地位，從而改善居民生活環境，加快經濟的發展，促進土地的合理利用。

（五）政府土地管理部門要改善溝通能力和心態

從理論上講，溝通式理論強調的是政府對公眾的溝通，政府要轉變職能、端正心態，以角色互換方式，從公眾的角度出發積極地對待公眾的意見，并賦予公眾相應的決策權限。

對公眾來說，參與土地管理等一系列國家事務、影響決策，是公民的權利，是民主的體現，也是公民社會成熟的特征。公眾參與土地管理是自下而上的，是直接民主的外在表現。一旦公眾的價值被社會重新認知，公眾的意愿代表了其價值取向，則民主必然會得到落實。

通過公眾參與，公眾多元的意見可以在協商后被采納到決策中，在采納多數意見的同時又能了解其他不同意見，并在土地管理實施過程中予以照顧，這才是真正落實了公共利益，做到了社會公平。

［責任編輯：方 曉］

F301

A

1005-913X（2015）07-0260-01

2015-04-28

王 賀(1978-)，女，哈爾濱人，工程師，研究方向；土地管理。