探析新常態(tài)下的外匯監(jiān)管

文/梁志宏 編輯/丁小珊

探析新常態(tài)下的外匯監(jiān)管

文/梁志宏 編輯/丁小珊

當前，我國經(jīng)濟形勢正處于發(fā)展速度調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、發(fā)展動力轉(zhuǎn)換的“新常態(tài)”。在此背景下，外匯管理必須在“五個轉(zhuǎn)變”的指導(dǎo)下，在實現(xiàn)國際收支平衡中促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展。近年來，外匯管理部門以簡政放權(quán)為突破口，改進管理方式，不斷提升貿(mào)易投資便利化水平和管理水平，但依然存在一些制約外匯管理效果的因素，亟待解決。

制約外匯監(jiān)管有效性的因素

其一，外匯管理法規(guī)體系有待進一步完善。一是現(xiàn)行外匯管理法規(guī)雖然在貨物貿(mào)易外匯管理、服務(wù)貿(mào)易外匯管理、銀行辦理結(jié)售匯業(yè)務(wù)、保險業(yè)務(wù)外匯管理領(lǐng)域初步形成了系統(tǒng)的管理框架，但是隨著外匯管理改革進程的加快，資本項目外匯管理規(guī)定需要進一步修訂完善。二是補充性規(guī)范文件較多。特別是有些規(guī)范文件是在問題已經(jīng)顯現(xiàn)的情況下被動出臺的，往往存在“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的問題，缺乏立法應(yīng)有的嚴肅性。

其二，銀行的雙重身份影響外匯政策的執(zhí)行效果。銀行作為金融企業(yè)，其日常經(jīng)營遵循商業(yè)原則，是客戶的服務(wù)者；而外匯管理法規(guī)又要求銀行履行“盡職審查”的義務(wù)，因此銀行又是業(yè)務(wù)資料的審核者。在實踐中，辦理業(yè)務(wù)的企業(yè)出于其商業(yè)目的，會在各銀行之間進行比較和選擇，而銀行為爭奪客戶資源，容易競相放寬標準，以期在業(yè)務(wù)競爭中處于優(yōu)勢地位。這種行為一定程度上削弱了外匯管理政策的執(zhí)行效力。以服務(wù)貿(mào)易項下收付匯業(yè)務(wù)為例。改革后，該業(yè)務(wù)由外匯指定銀行辦理，銀行能否做到“盡職審查”，對于服務(wù)貿(mào)易外匯業(yè)務(wù)是否獲得有效監(jiān)管至關(guān)重要；但作為金融中介的外匯指定銀行，如果缺乏相應(yīng)的規(guī)則性條款，那么其在內(nèi)部績效考核和同業(yè)競爭壓力下，很容易放松盡職審核的要求。

其三，外匯業(yè)務(wù)行為監(jiān)管模式難以適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。現(xiàn)行外匯管理模式偏重于按照國際收支活動的統(tǒng)計口徑實施，按照交易行為的性質(zhì)進行監(jiān)管。但隨著經(jīng)濟全球化的不斷深入，特別是跨國公司的迅猛發(fā)展，現(xiàn)實經(jīng)濟運行中市場主體的經(jīng)營活動日益多元化，各類交易行為的性質(zhì)出現(xiàn)了相互交叉和滲透，對原有的管理模式提出了挑戰(zhàn)。例如，企業(yè)的進出口業(yè)務(wù)屬于經(jīng)常項目，但伴隨進出口活動而產(chǎn)生的貿(mào)易信貸（包括出口預(yù)付貨款、延期收款，以及進口延期付款、預(yù)收貨款）在性質(zhì)上卻屬于資本和金融項下的外債項目。理論上，行為監(jiān)管可以使外匯收支數(shù)據(jù)做到每一塊都被統(tǒng)計，但實踐中行為監(jiān)管對交叉領(lǐng)域和模糊地帶往往缺乏準確的統(tǒng)計監(jiān)測，因而不利于監(jiān)管部門總攬全局。

其四，事后核查工作機制與風(fēng)險控制手段有待補充完善。近年來，簡政放權(quán)的新政陸續(xù)推出，但與之配套的工作方法卻沒有及時跟進，且非現(xiàn)場監(jiān)測分析及核查方法缺失，這就使得基層外匯管理部門在轉(zhuǎn)變職能過程中無章可循。尤其是在開展事后核查工作中，沒有科學(xué)的工作制度以供參考，需要基層人員在工作中逐步探索和總結(jié)，而基層人員的專業(yè)素質(zhì)卻參差不齊。這不僅會給職能轉(zhuǎn)變造成一定的阻力，還會使監(jiān)管效果大打折扣。

其五，外匯指定銀行風(fēng)險防控體系有待加強。外匯指定銀行在簡政放權(quán)的大背景下承擔(dān)了更多的審核職能，相比之前，違規(guī)的風(fēng)險點相應(yīng)增多，風(fēng)險發(fā)生的幾率也隨之增大。外匯局日常工作的精力被非現(xiàn)場監(jiān)測分析牽制，難以密切關(guān)注外匯指定銀行的政策執(zhí)行效果；而外匯指定銀行以盈利為目的的企業(yè)性質(zhì)，又會使外匯管理政策的執(zhí)行效果受到一定影響。此外，外匯指定銀行內(nèi)部控制制度的缺位，也會使銀行的外匯風(fēng)險難以得到有效防范。

其六，人員轉(zhuǎn)型步伐較慢，難以適應(yīng)外匯管理改革的要求。目前，基層外匯管理工作人員，局限于單一業(yè)務(wù)、單一視角，習(xí)慣于照搬法規(guī)簡單操作：負責(zé)經(jīng)常項目的不了解資本項目，負責(zé)資本項目的也不了解經(jīng)常項目，甚至負責(zé)進口的不懂出口，負責(zé)出口的不懂進口，更缺乏對業(yè)務(wù)問題及外匯形勢的綜合分析和宏觀思考。此外，目前基層外匯管理人員對國際結(jié)算工具、金融衍生產(chǎn)品、外匯保險、證券、期貨及公司賬務(wù)處理等知識相對缺乏，使得業(yè)務(wù)檢查水平受到一定影響。

其七，內(nèi)設(shè)機構(gòu)有待進一步理順。一是業(yè)務(wù)受理需要進一步理順。以對私即期結(jié)售匯業(yè)務(wù)的管理為例。目前，其市場準入由國際收支部門負責(zé)，現(xiàn)場驗收核實網(wǎng)絡(luò)接入條件由技術(shù)部門負責(zé)，個人結(jié)售匯系統(tǒng)準入由經(jīng)常項目部門辦理。二是執(zhí)法形式需要統(tǒng)一。目前外匯管理領(lǐng)域存在現(xiàn)場核查和外匯檢查兩種執(zhí)法形式，雖然在外匯局內(nèi)部分工中，現(xiàn)場核查側(cè)重于對疑問業(yè)務(wù)的核實，外匯檢查側(cè)重于打擊外匯違法違規(guī)活動；但對外部而言，這些工作均表現(xiàn)為外匯局的對外執(zhí)法，但是二者并沒有建立起統(tǒng)一的協(xié)調(diào)配合機制。

強化外匯監(jiān)管的對策建議

一要構(gòu)建適應(yīng)新常態(tài)的外匯管理政策框架。一是進一步簡化現(xiàn)有的外匯管理法規(guī)，對不適應(yīng)外匯管理要求的法規(guī)盡快清理，對反復(fù)修補的條文應(yīng)在修訂原文后直接發(fā)布。二是提高外匯管理法規(guī)的層次：原則性、指引性的外匯管理法規(guī)，通過部門規(guī)章（如中國人民銀行令）的形式發(fā)布；對配套的細則以匯發(fā)、匯綜發(fā)等規(guī)范性文件發(fā)布，以適應(yīng)依法行政的需要。三是以官方網(wǎng)站、新聞媒體等為依托，建立完善的外匯管理政策法規(guī)發(fā)布平臺，從而及時、全面地發(fā)布新法規(guī)及其配套解釋，營造公開、透明的政務(wù)公開環(huán)境，提高外匯法規(guī)的透明度。

二要全面推進外匯主體監(jiān)管。一是在機構(gòu)設(shè)置上，改變目前自上而下以業(yè)務(wù)類別來進行監(jiān)管的分類方式，而以區(qū)分主體性質(zhì)、資金來源和用途的主體分類監(jiān)管方式代替之，在內(nèi)部建立業(yè)務(wù)受理、統(tǒng)計分析、監(jiān)測預(yù)警、業(yè)務(wù)核查、檢查處理、綜合事務(wù)等崗位，以適應(yīng)外匯管理改革的需要。二是整合現(xiàn)有的外匯法規(guī)體系。建議出臺《境內(nèi)機構(gòu)外匯收支管理指引》、《境外機構(gòu)境內(nèi)外匯收支管理指引》，以整合現(xiàn)有的經(jīng)常、資本項下和國際收支項下的規(guī)章制度。三是建立全口徑數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)平臺，全面采集交易主體的跨境、境內(nèi)劃轉(zhuǎn)以及結(jié)售匯等外匯收支數(shù)據(jù)，全面掌握交易主體的外匯流量和存量等完整信息。

三要創(chuàng)新銀行監(jiān)管模式。監(jiān)管部門應(yīng)根據(jù)銀行年度考核評價結(jié)果、歷史合規(guī)記錄、內(nèi)控水平等因素劃分銀行類別，推進銀行主體分類管理工作，針對不同類別的銀行采取不同的監(jiān)管措施。一是建立完善的考核評價體系和激勵懲罰機制。外匯管理部門應(yīng)引導(dǎo)銀行自覺遵守相關(guān)政策法規(guī)，認真履行法定職責(zé)和義務(wù)，加大對銀行惡意違規(guī)行為的懲處力度，對執(zhí)行外匯管理政策較好的銀行給予更多的政策支持和服務(wù)便利。二是指導(dǎo)銀行建立科學(xué)、嚴謹?shù)膬?nèi)控監(jiān)督制度并督促其落實，構(gòu)建銀行合規(guī)經(jīng)營長效機制。外匯管理部門應(yīng)通過加強對銀行外匯業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)，提高銀行從業(yè)人員合規(guī)經(jīng)營的意識；應(yīng)通過要求銀行完善各項內(nèi)部管理制度，規(guī)范銀行外匯業(yè)務(wù)操作，實現(xiàn)銀行合規(guī)經(jīng)營的目標。

四要提高外匯管理部門監(jiān)管人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。一是建立良好的內(nèi)部溝通與學(xué)習(xí)機制，通過舉辦培訓(xùn)班等方式，對基層外匯人員進行集中培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。二是定期編發(fā)各類工作經(jīng)驗和案例資料，加強外匯局內(nèi)部的信息交流。三是及時調(diào)撥法律、會計、計算機等專業(yè)的年輕員工到監(jiān)管一線工作，減輕一線人員工作壓力。四是加強人本管理，通過構(gòu)建良好的激勵機制，提升監(jiān)管人員的崗位適應(yīng)能力和競爭能力，為人員的順利轉(zhuǎn)型提供一個和諧寬松的工作環(huán)境。

五要強化內(nèi)部考核和審計的導(dǎo)向作用。一是充分發(fā)揮內(nèi)部考核指揮棒的作用，通過增加非現(xiàn)場監(jiān)測分析、事后監(jiān)管、現(xiàn)場核查等業(yè)務(wù)的考核比重，促進基層外匯管理人員轉(zhuǎn)型。二是根據(jù)外匯管理改革需要開展內(nèi)部審計，通過科學(xué)確定外匯管理績效審計內(nèi)容、探索建立指標體系設(shè)計方案、合理界定評價結(jié)果等方式，開展內(nèi)部績效審計，提高基層外匯管理人員轉(zhuǎn)型的緊迫感和推動力。

作者系外匯局洛陽市中心支局副局長