天津現代都市農業發展面臨的新挑戰、新問題與新要求

◎文/于戰平

天津現代都市農業發展面臨的新挑戰、新問題與新要求

◎文/于戰平

“十三五”期間天津農業發展面臨的挑戰和問題遠大于機遇。國際國內農產品價格倒掛、貿易逆差擴大和農業國際化的不利影響加劇，國內農業產業供求格局及其結構升級的競爭性壓力增大，經濟新常態下政府支農力度增量減弱的可能性加大等是主要挑戰。務農收益低而不穩，青年職業農民和現代經營管理服務人才嚴重不足，農業投資和扶持力度相對較小等是要解決的主要問題。必須加快實現從產品數量型農業向質量效益型農業、從“小而全”生計型農業向三產融合多功能開放型農業、從初級資源密集農業向知識驅動農業、從大眾化農業向特色化品牌化農業、從兼業農民向職業農民加快轉變。

現代都市農業；“十三五”期間；新挑戰

“十三五”是全面建成小康社會的關鍵時期和收關之期，基于全國各地快速發展的基礎，整體經濟環境已經進入了新常態，農業發展將面臨新的機遇、挑戰和問題。這些機遇主要是農村土地制度、戶籍制度等系列改革加速將釋放更多“紅利”，新型城鎮化建設和農業結構調整等系列政策出臺將加速改變農村面貌，居民消費需求將進一步升級，京津冀協同一體化戰略將加快實施，現代信息技術和生物技術等高新技術創新應用步伐將進一步加快。但抓住機遇是有條件的，挑戰、問題則是客觀存在的，面臨的挑戰和問題的嚴重性以及解決的難度和長期性將遠大于機遇，對天津農業發展提出了新的緊迫要求。

一、天津現代都市農業發展面臨的嚴峻挑戰

（一）農產品貿易逆差擴大和農業國際化的不利影響加劇

近十年來，由于參與國際競爭的能力和調控管理、服務農業國際化的經驗不足等原因，中國農產品貿易逆差不斷擴大，在農業國際化競爭中的比較優勢下降，是世界農產品尤其是高質量農產品的價格高地，將成為農業發達國家各種農產品主要的目標市場，面臨更大的開放沖擊，其將通過市場價格、供求等傳導給天津，打壓競爭力并不很高的天津農業。

一是美國等發達國家農產品成本基本穩定，價格較低。尤其是土地密集型糧食、大豆以及生豬等價格均低于中國，而中國的人工成本、土地成本和物質與服務費用（農機服務等）均在上漲。據《全國農產品成本收益資料匯編》（2014）等資料，2010年至2013年中國每50公斤玉米的平均售價比美國分別高出59%、45%、32%和95%，國家保護價不斷提高，水稻、小麥、大豆等產品狀況基本相似。

二是自由貿易協定、自貿區建設加速，農產品是外方主要的目標市場。中澳、中秘、中新等更多的自由貿易協定、自由貿易區即將達成或建成，進口產品將主要是農產品。用進口大量農產品換取產能過剩或者有優勢的工業品出口，乃至犧牲農業的某些方面等入世初期的承諾、結果可能會重演。尤其是在都市農業區域，可能會加劇農業的副業化、邊緣化，對天津的糧食、生豬、奶牛和肉牛肉羊養殖、果品生產等影響巨大。

三是國際農產品市場風險加大，產業安全面臨挑戰。受氣候變化、農產品資本化等影響，國際農產品市場不確定性、波動性態勢加劇，中國農業不安全因素進一步增大（包括種業）。四是應對進口沖擊各地產業結構調整導致國內競爭加劇。國際貿易的不利影響通過傳導機制，促使國內各地更加注重通過結構調整應對，進而對天津農業產生更嚴重的不利影響。

（二）國內農業產業供求格局及其結構升級的競爭性壓力增大

從全國看，生鮮農產品生產是完全競爭性市場，市場競爭壓力將進一步增大。

一是市場化競爭程度高、政府調控失靈普遍。由于嚴重的滯后性、盲目性以及生產、市場信息不完善，農業產業即使產能過剩政府也難以有效調控，各地的結構調整變化導致的農產品整體供大于求，價格下降、滯銷、賣難經常性發生。

二是大宗農產品和特色農產品的優勢區域布局基本形成，通過產業產品創新獲益需要更大的努力和新的思維。近十多年來，農業部推進實施了全國優勢農產品、特色農產品發展規劃，基于產業基礎、適生性等確定的主要大宗產品、特色農產品布局基本形成。天津在其中的產品較少，只有蔬菜、果品、奶牛養殖和水產品，但這些產品的規模優勢并不明顯，有的在下降。傳統的糧食、蘋果、梨、生豬生產等主要是低收益維持。只有開發新的產品、新的產業才能高水平地生存，但面臨著農戶積極性和動力不足、風險較大等諸多困難。

三是區域競爭依然激烈，天津優勢不明顯。例如，在京津冀一體化協同發展中天津將面臨短期陣痛。河北與天津相比土地資源、勞動力更便宜，農業產業同質性、相似度日益提高 （包括河北設施農業發展很快，農戶更有積極性）。2013年天津農業勞動平均日工價為70元，比河北省、石家莊市分別高出25元和20元。更為重要的是，河北的地方或基層政策更寬松，敢想敢干，決策效率很高，有利于吸引投資、發展新產業；河北的農業發展決策更多的是利潤最大化的決策模式，生產經營者更愿意承擔農業風險而不斷創新創業。而天津農業生產者更多的是風險最小化的決策，更多的人不愿意承擔農業風險，創新創業內在動力缺乏。天津與北京相比，北京資金雄厚，其政治農業的高投入、高補貼、高保護、系統性，生產高檔農產品、觀光休閑，溝域開發、美麗村莊建設、現代農業園區等的資金投入天津僅能望其項背，難以也不應當去模仿。

四是大型農工商綜合產業集團強勢發展擠壓小農空間。在生豬養殖、特色果品和經濟作物種植等領域已經有大量的工商資本介入，憑借高投入、全鏈條、一體化、大規模、品牌化以及準壟斷性等優勢強勢發展，成為行業領頭羊，主宰產業發展，同時也擠壓了小規模農戶發展的空間。一旦出現新的有潛力的行業或產品，迅速進行全產業鏈經營，搶占產業制高點，行業或產品的成長期縮短，結構調整新品種、新產品的規模化產業化速度加快。

（三）農產品質量安全的潛在風險依然很大

質量安全的農產品既是監管出來的，也是生產出來的。按照質量安全標準要求，天津市農產品質量監測合格率連續多年保持在98%左右，沒有發生大的安全事故。但隨著消費者要求的提高以及2013年新的農藥殘留標準的實施，在生產和監管等方面也面臨一些潛在的風險因素。

一是產地環境污染。主要是水污染、土壤污染、大氣污染等可能隨著工業化、城市化、農業現代化而加劇。

二是生產過程操作不規范，違規、過量使用投入品。大量的農產品質量安全問題是出于節約人工成本、快見效等違規、過量使用投入品造成的，重點是抗生素、農獸藥、添加劑的濫用等方面。

（四）生態環境和資源約束實質性突破難度較大

一是水資源約束仍然較大。天津水源主要依賴境外來水，農業用水占總用水量的59%左右，農業灌溉水的利用率不到50%。一般年份農業缺水4～5億立方米，偏旱年份缺水7億立方米左右，嚴重干旱年份缺水達12億立方米左右。即使通過南水北調工程能夠部分緩解用水難題，但由于成本較高、水量有限等原因很難實質性改變農業用水緊張局面。

二是生態環境壓力增大。天津市化肥、農膜使用量一直較大，2010年天津市單位耕地面積化肥施用量達640公斤/公頃（折純量），遠高于全國平均水平457公斤/公頃，更遠高于國家推薦的生態示范區施肥標準 （250公斤/公頃）和發達國家設定的安全水平值（225公斤/公頃）。據有關研究，設施蔬菜每年投入的化肥和有機肥純養分是糧田投入量的10倍～20倍，果菜類蔬菜施用化肥為實際肥料需要量的3倍多。設施農業農藥的使用很可能形成 “病蟲害重→增施農藥→土壤毒性加劇→病蟲害重”的“鴉片式治療”惡性循環。天津主要畜禽品種糞污年產生量1000萬噸左右，利用率較低，污染較重。

（五）經濟新常態下政府支農力度增量減弱的可能性加大

經濟整體進入新常態，下行壓力加大，能夠保持7%左右的增長已很不易。過去盈利的制造業企業可能因為成本上升或需求不足而出現全行業虧損，過去依賴“土地財政”等方式實現財政收入的“非常規增長”難以為繼，財政收入增速可能放緩，而民生需求卻在原先的高位上進一步提高，不會降低。對于歷史欠賬很多、基礎很薄弱、體系不健全、脆弱且亟需政府增大扶持保護的天津農業將是巨大的困難，財政對農業的實質性支持或者支農力度的增量、總量很可能相對下降，依賴市級財政和國家財政支持實現農業轉型升級的難度加大。

二、天津現代都市農業發展存在的主要問題

（一）務農收益低而不穩

據天津統計年鑒，2013年天津農村居民人均可支配收入中來自于第一產業的只有1590元，比2012年下降28.8%。2012年以來生豬養殖已經虧損三年，種植經濟作物普遍效益不理想。

一是務農勞動力機會成本大。務農收入一般遠不如外出打工收入高且沒有風險，從事農業要承擔經常性賣難滯銷導致的虧損風險、自然災害風險等。

二是初級農產品生產效益低而不穩。其既有經營管理不善、市場開拓能力不強等主觀原因，也有基于產業特性的客觀原因，可概括為成本上漲、保險缺失、品牌不響等。據《全國農產品成本收益資料匯編》（2014），2013年天津農業勞動日工價達到70元，比2011年的49元上漲43%。農業勞動力結構性短缺造成的雇工價格較高，且農忙時找不到合適的人力，一般男勞動力每天的雇工費在100元以上，有時還難以雇到人，工資成本剛性上漲。土地流轉加快導致對土地增值的期望提高，流轉成本以及預期價格不斷升高，很多地方已經由每畝300多元上漲到500多元，有的達到1000多元。政策性農業補償標準太低，保障對象和范圍較窄，與實際成本支出差距很大。很多產品有商標但無品牌，品牌的傳播影響范圍很低，難以成為吸引固定客戶或者獲取品牌收益的手段，大部分產品屬于沒有品牌的一般大路貨，難以實現優質優價。

三是規模經營風險凸現。由于勞動密集型生產特點，設施蔬菜基地、園區等規模化生產經營的成本不降反升，雇工、管理監督等高成本與優質產品的售價、收益不匹配，如果市場銷售價格一樣，賠錢的可能性就很大，而且損失慘重，出現了不少溫室無人經營等浪費現象。

（二）職業農民和現代經營管理服務人才嚴重不足

作為非農產業發達的外部勞動力輸入地，天津農村就業機會和收入較高，愿意以農業作為長期職業、克服風險、不斷創新創業的高素質青年職業農民日益減少、嚴重不足，從事農產品生產最多的人群是難以外出打工的50歲以上文化程度較低的婦女和老人，風險最小化而不是利潤最大化的心理與決策普遍 （這也是天津設施農業之所以發展較為困難的重要原因），農業兼業化、副業化是主體，不少村干部更是不愿意組織農戶發展農業。由于農業企業、合作社等大多地處偏僻，加之收益不穩、工資不高，難以吸引留住優秀人才，現代農業專業化技術、營銷策劃與經營管理等人才嚴重短缺；從山東高薪聘請的農民技術員較多，本土留得住、用得上的專業人才短缺，很多農產品加工企業缺乏“四梁八柱”式人才。

（三）農業投資和扶持力度相對較小

雖然天津每年用于農業的發展資金不斷增長，但與政府應當承擔的農業職責、農業多功能性和發展要求比較，與北京、上海等直轄市比較差距較大。

一是財政支持力度小。天津財政支農支出總量不斷增加，從2007年的26.8億元增加到2010年的67.14億元，2013年又增加到123.03億元，但是天津市財政用于農林水事務支出總量明顯較小，同期分別只相當于北京的26.14%、42.3%和41.3%。由于天津總體財政收入長期較低，導致財政支農支出長期不足，形成歷史欠賬較多而處于追趕期，政府對農業的基礎設施、公共產品與服務體系投入不足，對農業支持保護強度和范圍、種類遠落后于北京，體系不健全、水平較低、難以吸引投資和優秀人才等系列問題長期得不到解決。據天津統計年鑒，2013年天津年末實有機電井比2012年減少了5.9%（2013年為23842眼）；有效灌溉面積減少 8.3%（2013年為 30.8萬公頃）；節水灌溉面積減少39.3%（2013年為17.73萬公頃）。

二是金融投資不足，融資難問題突出。與江浙、山東等發達地區的民間資本投資現代農業異常活躍相比，天津農業的工商資本、民間資本投資嚴重落后。合作社、農業企業貸款難的老問題難以有效緩解，金融機構農業貸款難以滿足規模化新型主體發展需求，在創新服務三農的產品方面存在嚴重的“口號式”應付，在土地承包經營權、設施設備抵押貸款等方面遠落后于其他先進地區，金融創新的試點不能落地。

三是項目扶持資金不足或不到位導致難以形成有效生產能力問題普遍。受財政扶持資金不足的限制，不少農業項目難以按照產業、功能設計的要求如期完成，致使有些很有前途的產業、企業等發展延緩，或者失去先機，也可能造成浪費。同時，由于扶持資金、項目較少，不少很有前途的產業、產品和企業、合作社等難以發展壯大，喪失了大發展機會和優勢地位。

（四）農業產業結構急需優化

整體看，由于農業效益較低、財政支持力度不夠等眾多原因，從土地資源高效利用、提高務農收益等角度看，天津農業產業結構水平整體不高。最主要的表現是糧食種植面積過大、規模經營比例較低，與先進地區、資源潛力等相比有較大差距。其原因很復雜，主要是：耕地承包戶放棄承包地的真正市民化進程緩慢；作為勞動力輸入地，農業勞動力打工機會多，收入高；經濟作物價格和收益不穩，風險較大，穩定的產品銷售渠道缺乏；種植糧食收益穩定、勞動量較小、全程機械化程度不斷提高；農戶家中有50多歲的勞動力以及婦女難以長期外出務工，可以種植一定的糧食獲取收益補充；土地承包經營權的退出進展緩慢等。統計資料表明，2010-2013年，天津農戶戶均家庭承包地4.95畝、4.65畝、5.1畝和3.9畝，戶均耕地規模低于全國平均（約7.5畝）。2010-2013年天津糧食播種面積、谷物播種面積及其產量總體呈現增長趨勢，能夠旱澇保收的農戶種糧每畝基本能獲得1000多元的純收入，有的能達到1500元（含家庭人工）。

（五）農業組織化和管理服務水平急待提高

這是天津農業與國內發達地區和發達國家農業差距最主要、最難提高的方面。

一是生產經營主體不強。家庭農場處于發展的起步階段、探索階段；合作社整體還很弱、很不規范。據天津市農委經管處統計，截止2013年底注冊登記的5136個合作社中正常開展活動僅占51.4%；擁有注冊商標的合作社僅占7.6%，實施標準化生產的僅占20.8%，通過農產品質量認證的僅占10.7%；平均每個合作社成員只有29.5個。各種名稱和組織形式的農產品生產企業產品的檔次、效益與成本不匹配，人才短缺、營銷與管理落后，大部分園區難有較好的經濟效益。

二是產業各環節、各主體鏈接不緊。產銷銜接不暢，生產經營者主體眾多，關系不穩，坐等銷售的傳統方式為主；農產品生產的企業、農戶、合作社等基本上是孤立經營，基于各自優勢、專業化分工基礎上的合作缺乏；農產品生產者與加工商、運銷商、服務商等產業鏈的其他主體缺乏實質性深度合作，基本是市場買賣關系，生產者處于被動地位，存在利益沖突，難以實現一體化。

三是公共服務不優。基層農技推廣體制反復變化，服務工作艱苦、待遇較低、經費短缺，造成人員不穩、體系不全、素質不高、功能不強等問題普遍存在。

四是管理體制不順。農業及涉農行政管理體制不順、體系不全、效率不高、基層缺位是制約天津現代農業發展的主要體制因素。政府部門之間以及上下級的各管理部門之間不協調，在財政資金的使用、政策的執行與創新等方面難以形成合力，如農業園區、合作社以及規模經營的附屬配套建設用地、承包經營權抵押貸款等政策措施在基層難以得到落實。政府的很多農業職能、工作受制于體制、人員、理念、經費等問題在鄉鎮基層缺位、斷層等。

三、天津現代都市農業發展的更高要求

（一）實現從產品數量型農業向質量效益型農業的轉變

根據消費需求變化和多功能要求，圍繞提高質量和效益的集約型持續農業，加快 “生產導向型”向“消費導向型”優化和轉變，以銷定產，優化產品結構、品種結構和提升品質結構；由 “全面保障”向“重點突出”轉變，重點扶持發展特色、優勢、高檔農產品，生產適銷對路、附加值高的特色產品；采取高效節水、節肥的減量化集約生產方式等。

（二）實現從“小而全”生計型農業向三產融合多功能開放型農業的轉變

著力延伸產業鏈發展農產品加工產業、休閑觀光產業、生產性服務業、物流配送等產業，實現三產融合，形成“一產接二連三”的互動融合型發展，形成更多的第六產業經營鏈。積極發展市場競爭性高附加值農產品 （也可能高風險），形成規模優勢和特色；圍繞加工產品需要調整農業產品結構，發展加工導向型農業；開發農業的觀光休閑等功能，重視農業生態景觀功能，發展生態循環農業；圍繞京津冀菜籃子產品供給中心、物流中心、農業高新技術示范中心建設，推進天津域內外農業開放合作由分散的松散型市場化合作，向政府指引下的全方位機制性、制度性合作轉變。

（三）實現從初級資源密集農業向知識驅動農業的轉變

加快自然資源、勞動力資源以及化肥、化學農藥等初級人工合成資源密集型農業向知識驅動農業轉變，新品種、技術、管理、營銷、服務等系統的知識科技創新和應用成為農業主要增長動力，科技進步貢獻率超過70%，資源利用效率大幅度提高；農業產品創意、產業創意、規劃設計創意廣泛應用；初級勞動力資源向人力資本轉變，農業勞動者的科技水平大幅度提高，新型職業農民成為農業主體；農業制度創新加快推進，改革紅利充分釋放。

（四）實現從大眾化農業向特色化品牌化農業的轉變

建立起適應天津都市農業特點的品牌培育保護的制度體系，品牌注冊、品牌培育、品牌經營拓展和保護制度健全規范，支持保護有力；家庭農場、合作社、農業企業、園區等市場主體都擁有自主品牌和穩定的營銷渠道，形成一批以品牌價值為核心的現代農業企業；“三品一標”農產品穩步發展，區域地理標志農產品人文價值充分挖掘，品牌銷售規模和信譽度、美譽度顯著提升，成為地方形象的代表和名片；95%以上農產品達到無公害產品標準，居民消費的地產農產品大部分來自品牌產品；京津冀“優勢、精品、安全”的“菜籃子”產品供給區的品牌形象建立。

（五）實現從兼業農民為主向職業農民為主體的轉變

新型職業農民是有知識、懂技術、善管理，愿意以農業生產經營活動作為終生職業，愿意而且能夠在政府的扶持幫助下承擔各種風險，并通過不斷創新獲取更多利潤和體面生活的新一代農民。要通過土地流轉等途徑促進實際務農的兼業農戶、勞動力大幅度下降，加快新型職業農民隊伍建設的針對性培訓，形成一支“數量充足、結構合理、素質優良”的新型職業農民隊伍，青年農民數量明顯回升；土地規模化經營占承包地面積和比例大幅度提升，規模化農產品生產者的生產量超過80%以上，務農勞動力的平均收入達到或超過務工收入和城鎮居民人均可支配收入。

[1]國家發改委價格司.全國農產品成本收益資料匯編（2014）[M].北京：中國統計出版社，2014，8.

[2]毛科軍.天津現代都市農業發展機制與政策研究[M].太原：山西經濟出版社，2013，11.

[3]李偉.適應新常態，邁向新階段[N].人民日報，2014-12-19.

[4]中華人民共和國統計局.中國統計年鑒2014[J].北京：中國統計出版社，2014，9.

[5]天津市統計局.天津統計年鑒2014[J].北京：中國統計出版社，2014，8.

責任編輯：趙琳慧

F303.3

A

1006－1255－（2015）02－0029-05

基金來源：天津市發改委“十三五”規劃前期研究定向委托課題——“十三五”天津加快現代都市農業發展研究（項目編號：3217）。

于戰平（1965—），天津農學院經濟管理學院。郵編：300384