淺析行政事業單位經濟合同管理

文/楊凱霞

所謂合同主要是指在平等的當事人之間設立、變更、終止民事權利義務關系方面的協議，又稱為協議、契約。合同作為一種民事法律行為，是當事人雙方根據某一事項進行協商后的必然產物。一般而言，依法成立的合同從成立之日起生效，具有較強的法律約束力。行政事業單位的合同管理主要是為了合理實現本單位合同目標、充分維護單位合法權益、有效降低合同風險的發生、不斷提升行政事業單位公共服務效率、同時防止出現合同舞弊、預防腐敗問題發生的一項綜合性管理活動。

一、行政事業單位訂立的合同種類

行政事業單位訂立的合同種類有很多，根據合同內容主要分為：買賣合同、供水供電供氣合同、借款合同、贈與合同、租賃合同、融資租賃合同、建設工程合同、運輸合同、技術合同、委托合同等多種類型。其中買賣合同主要指單位采購辦公用品與設備、專用設備、無形資產、存貨等簽訂的合同；租賃合同主要是指出租人將資產交付給承租人使用或經營，承租人支付租金，雙方簽訂的合同；技術合同主要是指單位就技術開發、技術轉讓、技術服務與咨詢等確立的合同。

二、行政事業單位合同管理內部控制中存在問題分析

行政事業單位為了保障機構運轉，履行各項職能，并更好地為社會提供公共服務，參與了眾多經濟活動，與不同的單位簽訂不同類型的合同，但在經濟合同管理過程中，也存在一些問題，主要包括以下方面:

(一)沒有統一歸口管理

1.未明確經濟合同歸口管理部門。《行政事業單位內部控制規范》第五十四條規定“單位應當對合同實施歸口管理…”。由于經濟合同涉及面廣、內容復雜、專業性較強，行政事業單位對合同管理往往較為分散，由業務部門、財務部門、政府采購部門、法務部門等分頭負責，對合同管理中的一些重要事項，如建立評審專家庫、組織專業的談判小組對重大合同進行商務談判、部門間的溝通等，缺乏相應的部門統一協調，整體管理水平難以提高。

2.合同檔案未歸口管理。一是有的單位沒有對合同檔案進行歸口管理，檔案分散在各個業務處室，導致難以掌握合同簽訂、履行的整體情況；二是單位各部門合同檔案管理水平參差不齊，甚至遺失合同資料。合同檔案包括合同審批流轉手續、合同正本、合同前期調研、招標、認價等材料，全面反映了整個經濟活動的詳細情況，檔案管理不規范，對合同簽訂監督以及合同執行的跟蹤管理都十分不利。

(二)對合同事前審查重視不夠

1.采購需求審查不到位。根據《采購法實施條例》(國務院令第658號)要求，采購前采購人應制定明確的采購需求，并且加以論證，專業性較強的還需請專家論證。有的行政事業單位在采購前開展的工作尚未達到此要求，對事項的認定往往比較粗放，對如何制定、論證、提交和審查采購需求未做明確要求，也沒有相關責任規定，源頭管理不嚴，弱化了后續監督，可能導致合同效益不高。

2.缺少必要的前期審查。這主要是由于缺乏必要的市場調研，同時對簽訂合同的主體缺乏專門的資格審查等造成的。合同簽訂前，對合同另一方的誠信度、履約能力、資質等情況未做詳實調查了解，給合同履行埋下了隱患，增大了單位可能承擔損失的風險。

(三)合同書面簽訂不規范、不完整

1.合同條款不嚴謹。存在合同條款有漏洞，關鍵事項約定不明的現象。有的合同到財務付款審查時才發現分期付款金額加總與合同總金額不相符，合同支付方式、票據提供等難以實現。

2.雙方簽名及簽訂時間不明確。在合同具體簽訂時，存在雙方簽名、簽訂日期欄空白的情況，易產生誤解，給合同執行帶來隱患，如發生違約將對維權產生不利影響。

(四)合同管理與財務管理相分離

合同簽訂、履行等信息往往只有具體執行部門了解，財務部門未能及時跟進，如合同簽訂后，往往是等到結算時，才會向財務部門提交合同副本和相關單據申請付款，有的合同事項并未列入年初預算，導致合同履行時需申請調整預算，既不利于工作開展，耽誤工作進程，也加大了預算執行難度。在行政事業的財務管理體系中，合同管理是非常重要的環節，如果財務部門不能及時對合同的簽訂、履約、收付款情況等進行監督，將增大單位承擔經濟損失的風險。

三、建議

針對上述行政事業單位在合同管理內部控制中存在的問題，提出以下建議。

(一)理順管理機制，明確職責分工

1.明確合同歸口管理部門。根據《行政事業單位內部控制規范》(財會〔2012〕21號)第五十四條規定“單位應當對合同實施歸口管理…”的要求，結合單位管理體制，明確部門(如法務部門)負責牽頭組織梳理、完善管理制度，保管合同檔案，組織重大經濟合同談判、管理合同專用章等，實現合同歸口管理，

2.明確各方職責，建立溝通機制。明確業務部門、合同歸口管理部門，以及財務部門等相關部門在合同管理中的職責，同時建立溝通機制，部門之間定期核對合同簽訂、履行與支付情況。

3.完善管理制度并貫徹執行。結合現行法律法規要求，出臺或修訂制度明確合同管理各方的職能職責、簽訂經濟合同的范圍與條件，合同審批權限等，并對經濟活動關鍵環節設計具體流程，明確要求，規范實施。

4.加強合同檔案管理。合同歸口管理部門應定期整理更新、報告合同簽訂與履行情況，同時各部門均應建立職責范圍內的合同臺賬。

(二)強化源頭管理，加強對合同的事前調研

1.強化采購需求審查。采購活動實施前應制訂采購需求，進行立項審查，對采購目標、服務要求等進行前期論證，對于涉及較高專業技術、法律關系復雜的合同，必須組織相關技術專家、法律專家、財會專家等進行論證，力求使采購需求切合實際，避免出現重復建設、資源浪費，并充分了解市場信息進行合理估價，根據金額大小及重要程度，分級進行立項審批。

2.加強合同簽訂前期審查。雖然行政事業單位實行政府采購，但是為了降低風險，合同簽訂前應對簽訂合同的對方當事人的誠信狀況、資質情況、履約情況、獨立承擔民事責任的能力等進行充分調查，并對其資金情況、專業技術能力、產品質量保障、合同簽訂價格等多方面進行分析、比較、論證、調研。

(三)加強合同審查，強化監督

1.加強合同審查。合同簽訂過程中，嚴格按流程進行審批；嚴格審查合同文本，明確約定事項；規范、完整簽署合同，避免出現漏洞，留下隱患。

2.強化合同執行評價及監督。根據不同的合同類型制定相應的評價標準，對合同進度、完成情況、預期效果等按期進行評估，強化對合同履行情況的管理與控制，及時發現在合同履行過程中出現的問題并予以糾正。另外，通過審計等手段規范合同簽訂行為、提高合同管理水平。

(四)認真編制政府采購預算

隨著新《預算法》的頒布，以及各項政府采購規章制度的出臺，預算管理、政府采購管理、合同管理有機結合起來，政府采購預算是行政事業單位部門預算的重要組成內容，是簽訂經濟合同的依據，預算編制時一定要遵循精細化、實事求是、科學有據的原則，為預算執行打下堅實基礎，為合同簽訂提供有力支撐。

(五)加大合同成果利用

加大合同后續跟蹤管理，保障合同成果有效利用，充分發揮財政資金效益。

[1]楊軍，陳春俠.科研事業單位實行政府采購存在等問題及對策探討[J].交通財會，2012(03).

[2]陳勝.科研事業單位合同管理的關鍵風險點機器應對措施[J].西部財會，2012(08).

[3]劉永澤，唐大鵬.關于行政事業單位內部控制的幾個問題[J].會計研究，2013(01).