政府審計(jì)存在的問(wèn)題及其對(duì)策

文/王賾

一、政府審計(jì)存在的問(wèn)題

(一)政府審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性

在行政型政府審計(jì)下，缺乏獨(dú)立性成為阻礙審計(jì)發(fā)揮監(jiān)督權(quán)最主要的因素。目前，世界上實(shí)行這種體制的國(guó)家很已經(jīng)很少。在實(shí)行之初，主要目的是強(qiáng)化中央與地方審計(jì)機(jī)關(guān)工作的協(xié)調(diào)性，保證國(guó)家政策和意志的落實(shí)，弱化地方政府對(duì)地方審計(jì)機(jī)構(gòu)的影響。隨著政治經(jīng)濟(jì)條件的變化，在實(shí)際工作中，這種體制存在著很大的弊端，并影響著審計(jì)工作獨(dú)立客觀的實(shí)施。第一，從機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)同時(shí)受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，這就導(dǎo)致“政出多門”、“多頭指揮”等問(wèn)題，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)“從上”還是“從下”，是如實(shí)向上級(jí)反應(yīng)情況，或是按地方政府指示報(bào)告。第二，從利益博弈角度來(lái)看，中央和地方利益既存在一致性也存在矛盾性。對(duì)于不符合地方利益的政策，地方政府在執(zhí)行過(guò)程中往往會(huì)陽(yáng)奉陰違。而政府審計(jì)的重要職責(zé)就是對(duì)政府財(cái)政收支及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)，在存在利益沖突的方面，地方審計(jì)機(jī)關(guān)就會(huì)陷入兩難的困境，審計(jì)效果也大打折扣。

(二)政府審計(jì)質(zhì)量不高

1.審計(jì)人員勝任能力不足

我國(guó)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則中明確規(guī)定，審計(jì)人員執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)具備必需的職業(yè)勝任能力，要具備相關(guān)的專業(yè)知識(shí)、職業(yè)能力和工作經(jīng)驗(yàn)。但縱觀我國(guó)目前政府審計(jì)隊(duì)伍，在諸多方面仍存在不足。

(1)審計(jì)人員專業(yè)能力。目前我國(guó)審計(jì)人員超過(guò)10萬(wàn)，其中絕大多數(shù)是由會(huì)計(jì)專業(yè)、審計(jì)專業(yè)人才組成，而其他專業(yè)人才較缺乏。涉及到某些專業(yè)領(lǐng)域的審計(jì)，審計(jì)隊(duì)伍欠缺具備這些知識(shí)的成員。在政府績(jī)效審計(jì)等新的領(lǐng)域，更重視審計(jì)人員的綜合分析能力，我國(guó)目前審計(jì)人員的知識(shí)體系和綜合素質(zhì)仍?常欠缺，審計(jì)質(zhì)量和效果很難達(dá)到理想水平。

(2)審計(jì)人員職業(yè)道德。審計(jì)職業(yè)道德主要依賴于國(guó)家審計(jì)人員的自律，在實(shí)際工作中，一方面對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員的培訓(xùn)和后續(xù)教育不到位，使得審計(jì)人員職業(yè)道德意識(shí)逐漸弱化，另一方面，缺乏完善的審計(jì)人員責(zé)任追究機(jī)制和激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制等，外部約束力量不足以強(qiáng)化審計(jì)人員職業(yè)道德感，同時(shí)審計(jì)人員缺乏獨(dú)立性，容易受到權(quán)力和利益的脅迫誘惑，在審計(jì)工作中不遵守職業(yè)道德，使政府審計(jì)陷入道德誠(chéng)信危機(jī)。

2.審計(jì)方式和手段落后

(1)政府審計(jì)以事后監(jiān)督為主

隨著政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府審計(jì)的監(jiān)督職能不斷強(qiáng)化，我國(guó)目前的政府審計(jì)主要強(qiáng)調(diào)事后審計(jì)，審計(jì)出的問(wèn)題大多已經(jīng)造成實(shí)質(zhì)性損失。審計(jì)工作缺少事前預(yù)防和事中控制，因此，難以發(fā)揮政府審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能。政府審計(jì)應(yīng)該貫穿于行政行為全部過(guò)程，審計(jì)的滯后性使審計(jì)工作陷入被動(dòng)。

(2)審計(jì)信息化程度低

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，絕大部分單位摒棄了傳統(tǒng)手工做賬，引入會(huì)計(jì)電算化信息系統(tǒng)。這種核算系統(tǒng)采取計(jì)算機(jī)全程自動(dòng)化處理，相較于傳統(tǒng)的手工會(huì)計(jì)，審計(jì)線索更具復(fù)雜性和隱蔽性，這對(duì)于政府審計(jì)工作提出了更高的要求，傳統(tǒng)的政府審計(jì)手段已不能滿足需求。

(三)政府審計(jì)信息披露制度完善

1.政府審計(jì)公告制度不健全

在實(shí)際工作中，我國(guó)審計(jì)公告制度仍存在著諸多不完善之處。首先，從審計(jì)公告程序來(lái)看，我國(guó)法規(guī)對(duì)于審批程序規(guī)定，不同類型層次的審計(jì)報(bào)告，特別是涉及到重要事項(xiàng)的內(nèi)容，需要經(jīng)過(guò)相關(guān)負(fù)責(zé)人或者政府進(jìn)行批準(zhǔn)。可以看出，不論是審計(jì)署還是地方審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)于審計(jì)結(jié)果都不具備直接公布權(quán)，都要受國(guó)務(wù)院或本級(jí)人民政府或負(fù)責(zé)人的制約，這也與我國(guó)行政型審計(jì)體制相關(guān)。其次，從審計(jì)公告范圍看，審計(jì)機(jī)關(guān)可以按照審批程序向社會(huì)公布內(nèi)容包括:本級(jí)人民政府或者上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要求向社會(huì)公布的、社會(huì)公眾關(guān)注的、其他需要向社會(huì)公布的。而其中對(duì)于重大事項(xiàng)以及需要公布的審計(jì)事項(xiàng)定義模糊，并未明確指出具體審計(jì)公布范圍、何為重要審計(jì)事項(xiàng)。

2.審計(jì)信息披露程度有限

審計(jì)公告披露的對(duì)象包括三方面:一是被審計(jì)對(duì)象及其主管部門，二是本級(jí)政府及人民代表大會(huì)，三是社會(huì)公眾。公民具有知情權(quán)，通過(guò)審計(jì)信息監(jiān)督政府受托責(zé)任履行情況。在這一過(guò)程中，審計(jì)信息的充分披露才能保障公民這一基本權(quán)利。在國(guó)外的審計(jì)公告經(jīng)驗(yàn)中，也尤其重視審計(jì)信息對(duì)社會(huì)公眾的公幵。雖然我國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)審計(jì)公告披露的對(duì)象、內(nèi)容等作了規(guī)定，但實(shí)際操作中，審計(jì)信息披露程度非常有限。

二、國(guó)家治理視角下我國(guó)政府審計(jì)完善的路徑選擇

政府審計(jì)與國(guó)家治理兩者相輔相成，密不可分。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督必須依靠政府審計(jì)，國(guó)家治理必須要有相應(yīng)的政府審計(jì)機(jī)制。

(一)分權(quán)和合作

多元化的國(guó)家治理主體的分權(quán)與合作，勢(shì)必要求政府審計(jì)進(jìn)行分權(quán)化變革。首先，整合各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)資源，提升政府審計(jì)合力。目前，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)主要承擔(dān)各自轄區(qū)內(nèi)監(jiān)管的責(zé)任，為遏制地方保護(hù)主義的蔓延，推動(dòng)地方審計(jì)機(jī)關(guān)加大審計(jì)力度，擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面。其次，利用注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)資源，降低政府審計(jì)監(jiān)管成本。注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)監(jiān)督是政府審計(jì)監(jiān)督的重要補(bǔ)充。

(二)創(chuàng)新審計(jì)方式和手段

在審計(jì)方式上，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展由粗放式“量”的擴(kuò)張，轉(zhuǎn)向集約式“質(zhì)”的提升，政府審計(jì)也同時(shí)需要從關(guān)注經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否合規(guī)，轉(zhuǎn)向到關(guān)注經(jīng)濟(jì)活動(dòng)績(jī)效優(yōu)良的問(wèn)題上。績(jī)效審計(jì)剛好契合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式從粗放到增加產(chǎn)品附加值的轉(zhuǎn)變，成為政府審計(jì)的發(fā)展方向。但是隨著國(guó)家治理的深入推進(jìn)，一方面，績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容需要不斷拓展，由經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，擴(kuò)大到環(huán)境性和公平性，因?yàn)椋沙掷m(xù)發(fā)展和社會(huì)公平是國(guó)家治理的終極目標(biāo)。另一方面，建立績(jī)效與責(zé)任履行報(bào)告綜合體系，推動(dòng)政府有效實(shí)施績(jī)效管理。借鑒國(guó)外成熟的高績(jī)效與責(zé)任履行報(bào)告框架，政府審計(jì)須盡快構(gòu)建績(jī)效審計(jì)對(duì)象載體以滿足政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)，對(duì)績(jī)效信息的需求，切實(shí)有效推動(dòng)政府實(shí)施績(jī)效管理。

(三)加強(qiáng)透明度建設(shè)

政府審計(jì)的透明度建設(shè)表現(xiàn)在依法監(jiān)督被審計(jì)對(duì)象財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，并向社會(huì)公布財(cái)政、財(cái)務(wù)收支和績(jī)效狀況的信息，其中審計(jì)結(jié)果公告制度是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理透明開放的一項(xiàng)重要制度。自1999年政府審計(jì)署首次向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果以來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)公告審計(jì)結(jié)果的行為從“權(quán)利”變革為“義務(wù)”，審計(jì)結(jié)果公告發(fā)布從“批準(zhǔn)制”變革為“核準(zhǔn)制”并逐步實(shí)現(xiàn)以“以公告為原則，以不公告為例外”。但是這種審計(jì)公告制度，目前僅僅停留在政府審計(jì)署的層面上，地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)結(jié)果公告的數(shù)目寥寥。在國(guó)家治理的模式中，政府審計(jì)要加強(qiáng)透明度建設(shè)，一方面要提升審計(jì)結(jié)果公告的廣度和深度；另一方面建立外部同業(yè)復(fù)核監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制。外部同業(yè)復(fù)核通常是由上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和獨(dú)立于政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的同業(yè)復(fù)核組織對(duì)審計(jì)質(zhì)量實(shí)施的共同監(jiān)督。

[1]孫艷麗. 地方政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問(wèn)題分析[J]. 現(xiàn)代營(yíng)銷(下旬刊),2015(04):114.

[2]王煊彤,張麗. 政府審計(jì)存在的問(wèn)題[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技,2015(12):184-185.