行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理模式的借鑒研究

文/余淑青

一、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理改革思路的借鑒

行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理改革的前進(jìn)方向和基本思路必須根據(jù)實(shí)際資產(chǎn)的分布和特點(diǎn)來(lái)確定。西方國(guó)家的資本主義性質(zhì)決定了其資產(chǎn)管理方式中市場(chǎng)的主導(dǎo)地位，中國(guó)南寧地區(qū)的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理也是取決于經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)在國(guó)有資產(chǎn)總量中的比重很大，故而采取倚重市場(chǎng)的做法。

隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，對(duì)與政府與市場(chǎng)在行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理改革中的地位和作用都不可忽視。政府的立法職能、制定宏觀政策的職能都對(duì)加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理改革起到了引導(dǎo)和規(guī)范的作用，使之在法律許可的范圍內(nèi)健康發(fā)展，對(duì)于構(gòu)建并完善其管理體制和管理模式都起到基礎(chǔ)性的作用。市場(chǎng)機(jī)制的引入，整合資源優(yōu)化配置，參與市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，強(qiáng)化行政事業(yè)單位在國(guó)有資產(chǎn)管理中的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，提升公共服務(wù)的能力。

二、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的借鑒

西方國(guó)家政府資產(chǎn)管理的重要前提就是產(chǎn)權(quán)界定明晰，比如美國(guó)聯(lián)邦、州、市三級(jí)分布清晰明了，有完善的法律制度作依據(jù)，相應(yīng)的各級(jí)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的收益、處置權(quán)也都明確規(guī)定。中國(guó)上海地區(qū)采用的“政府委托授權(quán)管理”模式，國(guó)資委主要從保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值的角度出發(fā)對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督，主管部門(mén)主要負(fù)責(zé)各具體單位日常運(yùn)營(yíng)管理及人事安排，是一種“總體授權(quán)模式”。南海地區(qū)則是把過(guò)去分散在各個(gè)單位的資產(chǎn)管理權(quán)集中起來(lái)，由政府委托財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一運(yùn)籌，建立一個(gè)產(chǎn)權(quán)集中管理模式。

三、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制的借鑒

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)界限十分清晰，政府職能只作用于市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，堅(jiān)決不介入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，對(duì)于資產(chǎn)的管理有健全的專(zhuān)業(yè)化機(jī)構(gòu)和法律規(guī)章準(zhǔn)則。因此行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制的比較借鑒就從四層管理模式、財(cái)政部門(mén)與資產(chǎn)管理部門(mén)的劃分、資產(chǎn)分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管三個(gè)方面來(lái)闡述。

（一）構(gòu)建四層管理體制的目標(biāo)模式

中國(guó)對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管主要建立在其自身的運(yùn)作體系之中，改革其監(jiān)管模式就是要發(fā)揮人民代表大會(huì)的監(jiān)督作用，以法律監(jiān)督為主，各級(jí)管理部門(mén)和社會(huì)公眾監(jiān)督為輔的監(jiān)督體系。構(gòu)建四層管理體制，即人民代表大會(huì)——政府財(cái)政部門(mén)——各級(jí)主管部門(mén)——資產(chǎn)占有使用單位的自上而下的管理體系。此模式的兩個(gè)要點(diǎn)就是：以人民代表大會(huì)為頂層監(jiān)督機(jī)構(gòu)、明確管理主體為財(cái)政部門(mén)。

（二）資產(chǎn)管理部門(mén)納入財(cái)政部門(mén)管轄

資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)隸屬于財(cái)政部門(mén)，就是在財(cái)政部門(mén)下設(shè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，其工作開(kāi)展必須在財(cái)政部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)下。財(cái)政部門(mén)對(duì)資金和資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一管理，信息掌握全面及時(shí)，執(zhí)行效率高；資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立于財(cái)政部門(mén)，資金管理與資產(chǎn)管理分離開(kāi)來(lái)，有利于利用部門(mén)之間的權(quán)限關(guān)系，可實(shí)現(xiàn)資金預(yù)算和經(jīng)費(fèi)預(yù)算的內(nèi)部控制，比較適合于管理技術(shù)和條件成熟、制度健全的國(guó)家；預(yù)算部門(mén)管理政府資產(chǎn)，是適合于南美政府的特有模式，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理密不可分，資產(chǎn)管理以預(yù)算管理為重要依托，資產(chǎn)處置收入要納入預(yù)算中統(tǒng)一平衡，資產(chǎn)處置報(bào)廢后要安排相應(yīng)預(yù)算進(jìn)行資產(chǎn)補(bǔ)充更新。

（三）行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管模式

世界上大多數(shù)國(guó)家的政府資產(chǎn)在法律上都屬于中央和地方政府所有，各級(jí)政府之間也有明確的財(cái)產(chǎn)劃分，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府所有資產(chǎn)沒(méi)有收益權(quán)和支配權(quán)。對(duì)中國(guó)而言，受益范圍輻射全國(guó)的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)由中央政府提供，而受益范圍輻射區(qū)域性的國(guó)有資產(chǎn)則由相應(yīng)級(jí)別的地方政府提供，這樣才可以達(dá)到權(quán)利與責(zé)任對(duì)等，更好地實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用的效率與公平，而且按收益性來(lái)劃分各級(jí)政府資產(chǎn)的管轄范圍，有助于整個(gè)社會(huì)在行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用上達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。

行政機(jī)關(guān)一般提供的是非營(yíng)利性的公共服務(wù)，對(duì)這類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)的管理重點(diǎn)就是保證其合理配置以及有效使用，在實(shí)踐中要加強(qiáng)該類(lèi)資產(chǎn)的統(tǒng)一調(diào)配和管理。一些國(guó)際上的成功經(jīng)驗(yàn)做法是成立專(zhuān)業(yè)的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，與政府財(cái)政部門(mén)結(jié)合起來(lái)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理。事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)則分為公益性、準(zhǔn)公益性和非公益性三種性質(zhì)采取不同的管理方式。公益性資產(chǎn)由政府負(fù)責(zé)配置和管理，類(lèi)似于行政機(jī)關(guān)的做法，準(zhǔn)公益性資產(chǎn)則可大膽引入市場(chǎng)機(jī)制，同非公益性資產(chǎn)一起實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作或準(zhǔn)企業(yè)化運(yùn)作，進(jìn)一步拓展投資融資渠道。

四、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理方式的借鑒

（一）資產(chǎn)管理專(zhuān)業(yè)化

美國(guó)聯(lián)邦政府總務(wù)署和加拿大的聯(lián)邦政府建設(shè)和服務(wù)部，都是遵循的專(zhuān)業(yè)化的資產(chǎn)管理方式，這樣做不僅可以防止重復(fù)購(gòu)置和閑置的現(xiàn)象出現(xiàn)，節(jié)約財(cái)政資金，利用專(zhuān)業(yè)部門(mén)和專(zhuān)業(yè)人員的管理也可以提高資產(chǎn)的使用效率，尤其是對(duì)大宗物品的使用效率更是如此。中國(guó)在推進(jìn)資產(chǎn)管理的專(zhuān)業(yè)化進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)遵循低成本原則，盡量利用現(xiàn)有的部門(mén)和機(jī)構(gòu)承擔(dān)專(zhuān)業(yè)管理職能。對(duì)行政事業(yè)單位的辦公用房、公務(wù)用車(chē)、專(zhuān)用設(shè)備、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等集中購(gòu)置，統(tǒng)一建設(shè)，統(tǒng)一管理。

（二）資產(chǎn)管理法制化

政府資產(chǎn)管理法制化是中國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理改革值得借鑒的發(fā)達(dá)國(guó)家資產(chǎn)管理的又一特征。美國(guó)的《聯(lián)邦政府資產(chǎn)和行政服務(wù)法》、《聯(lián)邦政府財(cái)產(chǎn)管理法》以及《聯(lián)邦采購(gòu)政策辦公室法案》等，確定了美國(guó)聯(lián)邦政府資產(chǎn)管理的政策、方法和組織管理體制。法制化管理保證了資產(chǎn)管理的規(guī)范性、制度性和透明性，提高了資產(chǎn)管理效率。中國(guó)的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理改革，也急需法制化的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，以立法推動(dòng)改革，以立法保障改革，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的法制化管理。

（三）規(guī)范化管理

規(guī)范化管理是指在資產(chǎn)形成、使用、處置的過(guò)程中不要求各項(xiàng)操作和標(biāo)準(zhǔn)都完全統(tǒng)一，但必須規(guī)范化。美國(guó)對(duì)政府資產(chǎn)則實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算管理和績(jī)效考核，財(cái)政部門(mén)及總統(tǒng)預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府資產(chǎn)的預(yù)算管理，辦公用房的新建、修繕、日常管理等預(yù)算費(fèi)用，均由總務(wù)署統(tǒng)一向財(cái)政部和總統(tǒng)預(yù)算辦公室申請(qǐng)，房產(chǎn)以外的其他政府資產(chǎn)比如計(jì)算機(jī)、汽車(chē)等，預(yù)算體現(xiàn)在使用部門(mén)的預(yù)算當(dāng)中，由各部門(mén)分別申請(qǐng)，上述預(yù)算都必須經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)才能執(zhí)行。

五、總結(jié)

綜上所述，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革并不是一項(xiàng)孤立的舉措，它與國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革、國(guó)家財(cái)政管理體制改革以及政府行政與公共管理制度改革是相配套、同步實(shí)施的。而且行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制本身也是包含有多項(xiàng)制度安排所組成的系統(tǒng)，比如宏觀的法制建設(shè)、中觀的機(jī)構(gòu)設(shè)置和微觀的運(yùn)營(yíng)管理。所有這些制度的構(gòu)建，又都取決于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的確立和完善。總之，中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制及各個(gè)子制度群的不完善和制度變遷的路徑依賴(lài)，決定了中國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制變遷的復(fù)雜性、艱巨性和漸進(jìn)性，決定了中國(guó)資產(chǎn)管理體制改革還有很漫長(zhǎng)的一段路要走。此外本文對(duì)于資產(chǎn)處置審批環(huán)節(jié)的資產(chǎn)評(píng)估沒(méi)有詳細(xì)論述具體的操作方法；對(duì)于目前行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的計(jì)價(jià)和折舊問(wèn)題，如何制定科學(xué)的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)都沒(méi)有展開(kāi)討論；如何按照資產(chǎn)性質(zhì)和單位所在行業(yè)將資產(chǎn)進(jìn)行分類(lèi)管理也沒(méi)有提供切實(shí)可行的方案等等，以上這些尚未解決的問(wèn)題，正是我們未來(lái)進(jìn)一步的研究方向。

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