淺析國庫集中支付改革對科學事業單位的影響——以中國科學院西雙版納熱帶植物園為例

文/徐珊

一、國庫集中支付改革概述

長期以來，我國實行的是國庫分散支付制度，即將預算確定的各預算單位年度支出總額按期撥付到各預算單位在商業銀行開立的賬戶內由其使用，這樣造成了財政資金的分散，大量財政資金在基層預算單位沉淀、資金利用效率不高的情況，不利于財政部門對財政資金的控制及財政資金的使用效率。隨著社會主義市場經濟體制下公共財政的建立和發展，政府職能也逐漸向“現代化、法制化”轉變，對財政資金的使用要求更透明，效率更高。目前世界上許多國家和地區都實行了國庫單一賬戶制度，并形成了一整套規范化且行之有效的國庫管理模式。

國庫集中支付是以國庫單一帳戶體系為基礎，將所有的財政資金(包含預算內及預算外資金)集中在財政部門在同級人民銀行設立的國庫單一帳戶，支付款項時，由預算單位提出申請，經審核機構審核后，通過國庫單一賬戶體系直接支付給收款人的制度。國庫集中支付實行財政直接支付和財政授權支付兩種方式。財政直接支付，是按照部門預算和用款計劃確定的用途和用款額度，根據用款單位申請，由財政部門開具支付令，通過國庫單一賬戶體系，直接將財政資金支付到收款人或用款單位。財政授權支付，即零余額賬戶制度，是指預算單位根據批復的部門預算和用款計劃確定的資金用途與用款額度，在財政授權額度內，自行開具支付令，通過國庫單一賬戶體系將資金支付到收款人賬戶。

2000年以來，我國在一些地區建立了國庫集中支付改革的試點，并逐步擴散到全國縣以上范圍內，并提出了具備條件的鄉鎮在2015年底前實施改革國庫集中支付制度改革，將所有財政資金納入國庫單一賬戶體系管理，規范財政資金支付行為，促進財政資金運行安全、高效、透明。國庫集中支付制度已成為財政財務管理的核心基礎性制度。

二、中國科學院西雙版納熱帶植物園國庫集中支付改革情況

中國科學院西雙版納熱帶植物園(以下簡稱版納園)隸屬于中國科學院，為全額財政撥款事業單位，從事熱帶植物和熱帶森林生態學研究、植物種質資源收集保存、科普教育。財政經費一直延續著由版納園上報用款計劃，由中科院匯總上報財政部，財政部在預算審批的用款計劃內直接撥款到版納園本部開戶銀行，由版納園按照預算安排支出。2010年，根據《財政部關于中央預算單位2010年深化國庫集中支付改革若干問題的通知》要求，中國科學院要求除部門預算中院科研裝備專項中安排的部分設備購置經費及西雙版納熱帶植物園的全部財政資金等外，全部實行財政授權支付。直到2014年，版納園為全院唯一一家仍實行財政國庫直接支付的單位。其原因主要有：

(一)版納園地處云南省西雙版納州勐臘縣勐侖鎮，當地銀行網點稀少，只有農業銀行、農村信用合作社及中國郵政儲蓄銀行，且僅為勐臘縣支行在勐侖鎮開設的營業所，尚未辦理過中央財政授權支付業務；

(二)除西雙版納熱帶植物園本部外，版納園還在昆明設立了非獨立法人昆明分部。主要是為了解決昆明分部涉及的經濟業務，如： 在昆人員的工資發放；在昆明人員的社會保障費、個人所得稅等繳存；儀器設備采購、運輸；部分實驗室運轉、研究項目的執行等。如實行財政授權業務，涉及財政資金只能在版納園駐地本部通過財政授權零余額賬戶辦理，特別是在昆明分部發生的屬于財政資金支出在昆明將無法支付，缺乏原有兩地皆可辦理的靈活性，影響工作效率；另外，如果昆明分部人員工資帳號開設在園本部卻經常在昆明存取、消費，將會產生經常性異地、跨行手續費，憑空增加了諸多不便。

隨著國庫集中支付改革的不斷深化，配套設施的不斷完善，2014年，在財政部及開戶銀行的配合下，版納園開始試行國庫授權支付業務，考慮到版納園地處兩地的現狀，財政部在昆明和西雙版納分別為植物園開立了零余額賬戶，便于兩地財政經費的使用。自2015年起正式啟用。

三、國庫集中支付改革給版納園帶來的影響

實行財政授權支付后，給版納植物園的財務管理及項目管理帶來了很大影響。

(一)授權支付促使財務管理規范化，透明化

實行財政授權支付后，將版納園的財政預算資金全部納入國庫動態監控的范圍內，每一筆支付都嚴格按照現金管理條例及科研資金支出管理制度支付范圍內支付，有利于版納園財務管理逐漸走向規范化和透明化，保障財政資金安全。

(二)國庫支付電子化對財務人員管理水平提出了更高的要求

財庫〔2015〕121號《財政部中國人民銀行關于進一步加強和規范國庫集中支付電子化管理工作的通知》指出“全面推行國庫集中支付電子化管理是建立現代國庫管理制度的一項重要的基礎性和戰略性工作。推動電子化管理與財政業務深度融合，將推進國庫集中支付電子化管理與深化國庫集中支付制度改革緊密結合起來，相互融合，相互促進。”版納園實行零余額賬戶以來，日常報銷匯款業務可以通過網銀自助支付，但是在財務填制匯款憑證并發送指令后仍然需要代理銀行后臺進行人工干預，時效性方面比實有資金仍然滯后很多。如果需要急付的款項，經常要1-2天才能到賬，影響科研活動的開展。這就需要財務人員在填制憑證時了解每個類款項的額度是否足夠支付，填制匯款憑證準確快速，在當天代理銀行處理時段將支付指令發送給銀行進行處理，保障款項的及時支付。

(三)促使財政項目嚴格按預算執行，強化科研項目績效考核，加速科研產出及轉化

消化基層預算單位沉淀資金，將財政資金集中在國庫單一賬戶，提高資金使用效率是國庫集中支付改革的目標之一。2014-2015年，財政部為了清理財政存量資金，進一步加強預算績效管理，盤活財政存量資金使用效率，提高中央部門預算績效目標管理的科學性、規范性和有效性，國務院和財政部相繼出臺了《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(國發〔2014〕45號)、《關于盤活中央部門存量資金的通知》(財預[2015]23號)和《中央部門預算績效目標管理辦法》(財預〔2015〕88號)，從預算編制、績效目標的設定、審批到預算執行、監控到考核，建立了完整的管理體系，提高財政資金的利用效率，在一定期限內達到預期的產出和效果。避免一些項目因沒有嚴格的年度執行考核目標，在以往直接支付模式下，通常一年將三年用的錢全部申請到賬，在國庫授權支付下，實際預算執行率將達不到執行計劃及考核目標。

(四)實行財政授權支付，降低了科學事業單位對資金的自主使用權及靈活性

國庫直接支付模式下，財政部根據單位報送的分月用款計劃直接下達到單位在代理銀行開立的賬戶，單位賬戶中既有自有資金、財政資金及外部申請資金。財政項目預算尚未下達到單位或下達較晚時，單位可依據當年預算批復用賬戶內自由資金先行墊付部分項目用款，待財政經費下達到代理銀行開立的賬戶直接歸墊，不需要進行賬務處理。但是授權支付模式下，零余額賬戶與自有賬戶獨立分開，零余額賬戶無法向單位在代理銀行開立的賬戶轉賬，墊支資金將無法收回，避免了擠占、挪用財政經費的情況，但是經費下達晚的情況卻給項目執行帶來極大不便。另外，在直接支付模式下，財政資金園部根據分部資金使用情況調配資金到分部進行支付，但是實行園部和分部的兩個零余額賬戶之間也無法進行額度統籌調整，必須依照各自的預算額度使用，無法在兩個額度戶中調度額度。缺少原有的靈活性。

四、國庫授權支付模式下版納園加強財務及項目管理的對策

(一)規范財務管理制度并嚴格執行，推行公務卡結算

版納園部地處云南邊遠鄉鎮，當地多為個體工商戶，一般喜好現金交易，多數未辦理過對公賬戶，也沒有安裝POS機無法刷卡，即使通過銀行付款，也是打到商戶老板的個人賬戶上，這些導致財務報銷時，現金支付、對私支付金額比較大，不符合現金管理條例的規定；因此版納園采取無對公賬戶不交易等相關措施，要求鎮上一些定點采購的商戶必須辦理對公賬戶，迫使一些經常跟版納園交易的客戶以及愿意跟版納園交易的商戶辦理了對公賬戶或辦理POS機，推進財務管理規范和透明化，為推行公務卡支付創造可行的支付環境。

(二)轉變觀念，加強預算管理

改變科研人員以往“重申請，輕結題”、“預算編制、用款計劃與預算實際執行脫節”、“支出時隨意安排資金，結題時調賬”的觀念，實行財政授權支付，項目組在報送用款計劃時要依據項目任務書節點進行安排，在財務報銷時就必須根據項目預算進行報銷，不同項目之間不得隨意調賬。

(三)細化預算編制、執行及績效考核

在國庫集中支付改革不斷深化的背景下，政府提出做3年滾動財政規劃，不斷優化預算編制和預算執行。版納園兩個零余額賬戶地處兩地，在制定預算時就要根據不同的項目及項目負責人所在地拆分預算，下達到開戶的兩個銀行，審核報銷的財務人員要很清楚各項目預算下達所屬的銀行，以免報銷后無法支付或支付錯誤無法歸墊。科技人員就要根據已有項目成本進行分析，制定合理、可行的預算及用款計劃，避免執行時額度不夠或額度結余過大，提高資金的使用效率；2015年版納園財政預算資金全部實行財政授權支付以來，財務部門根據項目負責人報送的用款計劃向財政部申請額度，額度下達后在額度內報銷支付；同時聯合項目管理部門根據財政零余額賬戶支付進度對支付進度較慢的項目進行原因分析，催促項目執行。

五、對于現行國庫集中支付工作的思考和建議

(一)允許后補助經費歸墊資金

由于預算編制越來越細化，預算質量越來越高，但是帶來的不利影響即項目批復到款時間越來越長，年初批復到年中額度也無法到賬，墊支經費無法歸墊，造成項目無法開展，影響項目實施進度。如果在項目批復下達后允許項目從其他項目先行墊支，階段驗收后進行經費的補助，并依據驗收批復直接進行資金的歸墊。即不影響科研項目的按期實施，加速科研產出，避免了科研人員在科研經費下達較晚時，為了滿足科研進度突擊花錢，打亂預算計劃及經費使用的合理性。

(二)加強公務卡結算系統建設，建議增加外幣結算功能

目前公務卡結算均為人民幣單幣種，國外無法支付，只能取現，對于經常要出國交流或支付外幣版面費等的科研人員在進行外幣交易時帶來不便。單位層面不可能開立過多外幣賬戶，程序繁瑣且后續管理等運行成本較高，如果公務卡增加多幣種結算功能，在支付外幣業務時就可以用公務卡結算，公務卡系統還款時增加自動購匯還款功能，直接從零余額賬戶支付人民幣進行購匯還款，將項目中涉及外幣交易的業務監管也納入集中支付的范疇內。

作為目前我國財政財務管理的核心性基礎制度，國庫集中收付制度改革已在中央各部門及所屬基層預算單位和地方省、市兩級實現基本覆蓋，不斷深化國庫集中支付改革，推行國庫支付電子化，是提高資金運行效率和安全，加強國庫動態監控，提高資金使用的透明度的發展趨勢和政治要求。

[1]財政部教科文司、科技部科研條件與財務司.科學事業單位財務制度解讀[M].經濟科學出版社,2014.10.

[2]財政部.關于鄉鎮國庫集中支付制度改革的指導意見[C].財庫,(2014)177號.

[3]徐曉英,戴艷.國庫集中支付制度下農業科研單位財務管理探索[J].江蘇農業科學，2014,42(2):383-385.