基層財政監督的實踐與思考

文/王國剛

“全員參與、全面覆蓋、全程監控”是近些年來要求建立健全財政監督新機制,實現財政大監督機制建設的目標任務，這有助于增強大監督理念,丹江口市財政監督局作為地方基層財政監督機構，自成立以來，緊緊圍繞著地方財政監督，監控機制的建設，進行了一些嘗試和探索。筆者結合自身在工作中的實踐，試從如何加強財政監督監控力度、創新工作方法的設想談幾個想法。

一、丹江口市財政監督的主要作法

在2005年、2008年全國財政監督工作會議先后提出建立健全財政監督新機制，全面實施推廣“財政大監督”的整體思路和要求后，丹江口市財政系統，主動爭取上級部門指導，爭取地方政府支持，積極探索新形勢下，基層財政監督工作方式方法，從營建財政監督、監控、監督機制入手做了大量的工作，初步積累了一些監督經驗。其主要實踐方法有以下幾點：

(一)領導重視，廣泛宣傳實施建立“財政大監督”意義

財政監督新體制建立，為完善監督體系注入了新的內涵，為的近年來，我市財政監督工作圍繞實施“大監督”理念做了一些有益的嘗試，首先，統一思想、提高認識、設計制度，廣泛宣傳財政大監督理念，建立監督機制、完善監督制度。充分利用各種媒體，采取各種形式，宣傳貫徹財政部58令和69號令等有關財政法律法規精神，增強財會從業人員遵紀守法意識和社會、企業管理人員的財政監督意識，從公眾認識層面營造財政大監督環境。

(二)創新計劃體系,統一下達監督檢查計劃

一是財政局黨組高度重視，一把手親自抓；二是財政局各業務科室、有關部門積極配合協助；三是重視和不斷完善機制建設，明確財政局業務管理機構作為行使日常監督檢查職責。形成財政內部各業務部門共同參與，配合財政監督局開展專項或者突擊性檢查的工作格局。

(三)完善制度、建立聯絡員機制，強化日常監督

近年來，國家惠農補貼資金、其他財政項目資金不斷向鎮、村傾斜，丹江口財政局針對財政職能下行、工作面廣、監督難度大的特點，2013年制定實施了專職鄉鎮財政監督員制度，有效加強了財政資金的監督，在20個鄉鎮財政所成立了財政監督檢查組，財政所負責人任組長，挑選2-3名政治業務素質高的財務人員履行監督職責，負責本地財政監督檢查工作，其重大情況可直接向市財政監督檢查局傳遞。

2013年以來，丹江口財政局還先后出臺《丹江口市基層財政所單位財務管理暫行辦法》、《丹江口市關于加強鄉鎮財政監督工作的通知》、《關于對鄉鎮財政所單位財務收支實施監管的通知》、《丹江口市2015年財政監督計劃的通知》和《丹江口市鄉鎮財政資金監管實施細則》等法規制度，逐步建立形成了適合本市實際情況的財政監督檢查管理的制度體系框架。

(四)強化綜合協調方式，形成監管合力

在“財政大監督”理念下，丹江口市財監局在省、市開展的各項監督檢查負責牽頭組織、協調督促等方面做了有益的探索。2014年“小金庫”等違反財經紀律問題專項治理工作中，由多部門參戰，財政監督局制定方案、規定政策和具體要求，使專項治理工作有章可循。我市黨政機關、事業單位、社會團體共計345家，做到不走過場，全面覆蓋，對反映出來的問題，逐一甑別核實，分析剖析，研究處理、督促整改，從而確保專項清理整治工作扎實有效推進，同時對違反財經法紀，等違規違紀行為的發生，起了一定得遏制和震懾作用，充分展示了牽頭組織的綜合能力和效果。

(五)健全專項監督機制，強化整改功能

督導業務管理機構每年安排至少2項專項資金檢查，并要求各業務管理機構，按照歸口服務部門不低于30%檢查面和專項資金按項目不低于20%檢查面安排監督檢查計劃，實現“統一歸口管理、統一組織實施、統一規范程序、統一行政處罰”的“一個漏斗”對外監督模式。從日前財政局各業務科室要求復核的檢查報告情況看，程序操作規范、檢查認真效果好。對查出存在違規違紀問題能及時整改到位，保障了各項民生資金政策的貫徹落實。

二、我市財政監督工作存在的不足

丹江口市財政監督工作在上級業務部門關懷指導和市財政局黨組領導下，以加強和完善財政管理為中心，扎實開展了收支監督、會計監督和內部監督，推進財政體制、預算管理、國庫集中支付、非稅收入管理等，可以說，隨著完成監督檢查工作的初期破題，階段性的推進，日常性的實施，目前全局性專項檢查、突擊檢查與日常性監督的運行規則逐步建立，以監督檢查局為主體，財政內部業務部門互動配合的監督工作體系初步形成；由財政監督機構、市紀委、監察、審計、稅務等機關聯動執法檢查機制相繼健全，逐步改變了過去監督工作由財政專職機構一家獨挑單打獨斗、孤軍奮戰的局面，從而顯現和放大了財政監管的綜合效應。但是，大監督工作作為新的課題，總體還處于探索階段，財監局作為專職檢查機構與財政局業務科室之間的日常監督，還沒有完全能體現財政“大監督”的功能，在工作方式、檢查流程等一些問題亟待解決。

(一)專職財政監督檢查機制有待提升

一方面財政部門內設監督機構缺位。我市2007年撤銷財政監督檢查辦公室，設立財政監督檢查局，核定人員編制6人，隸屬財政局管理，由于人員少，專項突擊檢查多，導致監督職能缺位。另一方面是單位主管部門重審批、輕監管現象依然存在，當前在結合全省開展7+1專項整治和巡視工作中暴露出問題依然很突出，如曝光的個別單位依靠行政審批權限，變相套取財政專項資金，“虛開冒領”、“暗箱操作招投標”等現象。主要是放松和忽視了的監督管理。財政、審計、紀檢監察等部門大部分針對的都是事后監督，同級部門之間的資金監管相對較弱。

(二)處罰措施須待強化

檢查中存在多種關系干預的情況下，其處罰措施嚴重不力，很難到位。監督檢查主要以規范為主，介入程度低使處罰缺乏其真正的威懾力，財政資金放大效應和社會效益作用顯得十分有限。

(三)社會公眾監督工作薄弱

由于財政法規的指導性、專業性，特別是財政信息披露方面的原因，群眾知情范圍受限、介入程度低，使之監督乏力甚至缺位，無法發揮更大的作用。

三、基層財政監督工作創新的設想

加強財政監督是確保經濟健康穩定有序運行的規律性要求，是財政工作中一項重要的責任和職能，在當前經濟運行，下行壓力較大的勢態下，對于深化財政改革、強化財政管理，保障財政職能的發揮和財政客觀調控目標的實現無疑具有十分重要的意義。具體到基層地方財政，更是直接面向區域內經濟主體和項目主體，同時兼有投入管理、監督檢查等多重職能，主導著一方經濟運行的走向和效益。財政監督作為確保財政績效的重要手段，不僅不能偏廢，而且只能不斷強化，使客觀調控和微觀監控結合起來。基層財政的監督必須立足于制度、機制創新，面向社會，立足社會構建起真正意義的“全員參與”的區域性監督體系和網絡，全面實施有效監控。

(一)分層建立監督體系，進一步強化財政監督功能

一是建立一支業務精湛、作風扎實的專業監督隊伍。財政監督工作從財政工作中剝離出來，專司監督職能，對專職監督人員提出很高職業素養和業務能力的要求。首先要以監督檢查局為主體打造一支素質過硬的隊伍，使之懂業務、敢監督、能戰斗，做好財政工作的衛士。其次，要加強對鄉鎮財政所監督檢查組人員的培養和鍛煉，穩定人員，形成城鄉主動、上下聯動的工作體系。

二是建立局域內統一協調的監督體系。財政監督有其自身的工作特點，但從財政工作的整體要求，財政專職機構的監督檢查局應該也必須主動與財政各業務部門相互協調配合，按照“監督就有管理、管理必有監督”的要求，在財政內部構建預算編制、執行、監督和績效相互協調、相互制衡、相互促進的內部監督治理機制，主動設立落實財稅政策，維護財經法規，維護經濟運行秩序的第一道防線。

三是建立面向社會的財政監督網絡。一方面加強與紀檢、監察、稅務、審計等相關部門的業務聯系，建立以財政監督為中心的聯席辦公會議制度。一方面按網絡化的布局要求，特邀或聘請各界熱心人士擔任財政監督員，保持暢通的信息渠道和定期聯絡機制，進而形成社會全覆蓋的財政監督網。

(二)健全財政監督的工作機制

一是確立財政監督機構在整個財政投資，經濟運行過程中實施監督的主體地位。作為專司監督的職能機構，財政監督檢查局要扮演好“總導演”的角色，以實施有效監管為已任，以區域經濟活動為“舞臺”，圍繞經濟發展，社會焦點，民生工程等財政預算投資項目制定年度監督檢查計劃，作為財政監督的牽頭單位，積極做好相關部門銜接，配合工作，實行“統一歸口管理、統一組織實施、統一規范程序、統一行政處罰”的“一個漏斗”對外、向下的監督檢查，領銜做好區域內各項財政監管工作。

二是進一步完善制度，改進監督工作方式。財政監督是經常性的工作，貫穿到財政、經濟運行的全過程，應結合制度化建設，形成新常態。在國家財稅法規的大框架下，基層財政監督部門根據當地實際，制定有關財政資金使用、財政預決算、財政投資事前審議、事中跟蹤、事后監督制度，制定日常檢查、定期抽查、突擊檢查、集中統一普查等工作制度，形成制度體系，使監督科學化、精細化，使檢查有章可循，有據可查，有計劃性、系統性，保持常備不懈的態勢。

三是強化基層財政監督的功能，下移監督職能。隨著近些年各項惠農惠民政策落實，民生工程的動工實施，大量財政支出資金逐步下移傾斜到鎮、村，客觀要求財政監督職能下移到鄉鎮財政，以就近監督。

(三)創新工作方法，全面提升財政監督成效

一要理順財政監督專職機構和業務部門之間的關系，對財政內部監督檢查、會計信息質量檢查、專項資金檢查、業務機構日常監督檢查等形成的初步結論性建議和意見，應先以通報等方式進行相互溝通、協調，再由財政內部組成的監督檢查領導小組負責檢查內容復核、確認、處理處罰和整改督辦，以體現監督連續性、實效性，形成監督合力；二是要理順財政監督與其他經濟監督機構之間的關系，對財政監督、紀檢監察、審計監督、稅務監督等形成的結論性的建議和意見，通過聯席會議、通報等方式進行相互溝通、協調和督辦，以形成監督合力；三是要積極推進財政績效監督工作，財政績效監督的重點是對效益的監督，要每年有計劃、有針對性選擇社會普遍關注的民生工程如社會保障項目、扶貧項目等開展績效監督，再進一步擴大范圍，要逐步完善和充實績效監督機制，同時邀請社會專家人士參與到績效工作中來，提出意見和建議，并把開展績效監督的結果及時向社會公開公示，接收社會監督；三要繼續加大財政監督后續工作的處理力度。對監督中發現的問題，隨時發現，隨時糾正整改。對違犯財政財經紀律的問題，監督部門出具結論性意見，提請有關部門給予組織誡勉、紀律處分、經濟處罰，并通過網絡媒體予以曝光，對嚴重違紀者可列入不良記錄和黑名單，通過打擊財經違紀、經濟犯罪，確保財政監督工作的實效性，維護財經法規的嚴肅性。