后“營改增”時期的問題與對策

尤倩倩

后“營改增”時期的問題與對策

尤倩倩

隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國財稅制度改革步入“深水區(qū)”，營業(yè)稅改征增值是其中一項重要舉措。2015年將是“營改增”稅制改革的收官之年。增值稅的改革已取得明顯成效，同時在改革試點推行中，不斷出現(xiàn)的新問題也引起了社會的深度思考。文章就“營改增”改革中的成果與問題做出簡單的概括與分析，進而提出相關(guān)對策。

“營改增”；成果；問題；對策

一、“營改增”的背景

（一）理論背景

1954年，法國首次推出增值稅，目前已經(jīng)有近180個國家將增值稅制度作為其財稅體系中的主要組成部分，這表明該稅種本身具有合理性，其“稅收中性”的特點可以保證各方利益的平衡。增值稅，顧名思義，僅就貨物和勞務(wù)的增值額計稅，采用進項稅抵扣的辦法進行增值額的計算，而不是對貨物或勞務(wù)的整體價值進行征稅，這樣既可以有效地避免重復(fù)征稅，也可以有效促進社會化分工，進而在保證稅源的前提下，還可以避免稅負過重的問題，激發(fā)經(jīng)濟社會的活力。

與增值稅并行的營業(yè)稅，是對除加工修理修配勞務(wù)以外的勞務(wù)的全額征稅，雖然在個別項目上也有稅前扣除的政策，但總體來說，營業(yè)稅內(nèi)部就存在重復(fù)征收的問題，稅負隨著流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的增加而不斷增加，另一方面，對于在提供勞務(wù)的過程中所使用的生產(chǎn)材料等包含的前一環(huán)節(jié)已繳納的增值稅是沒有可以抵扣一說的，而這部分價值又體現(xiàn)在營業(yè)稅的納稅總額中，這就造成了增值稅和營業(yè)稅的重復(fù)征收，最終作為企業(yè)成本形式沉淀下來的這部分間接稅收也將會增加企業(yè)稅負，進而會減少企業(yè)利潤，影響所得稅的征收，同時增值稅的稅收中性原則也會由于稅收鏈條的斷裂而得不到徹底體現(xiàn)。

（二）社會背景

1994年以來兩稅并行的設(shè)計是和我國當(dāng)時要成為制造大國的社會經(jīng)濟目標(biāo)和社會經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應(yīng)的，但是隨著市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也在不斷調(diào)整，這種兩稅平行的模式逐漸突顯出其不合理性，不利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和三大產(chǎn)業(yè)的融合。以服務(wù)業(yè)為例，在外購服務(wù)中所含的營業(yè)稅無法抵扣的情況下，為控制成本，企業(yè)會選擇使服務(wù)生產(chǎn)內(nèi)部化，壓縮了服務(wù)業(yè)的發(fā)展空間，阻礙了服務(wù)業(yè)的專業(yè)化進程。在出口問題上，由于國際上通行出口零利率的政策，對于適用營業(yè)稅的服務(wù)業(yè)就在出口時無法進行退稅，造成服務(wù)、勞務(wù)等含稅出口，大大降低了其國際競爭力。

另外，在稅收征管方面，增值稅和營業(yè)稅并行的稅制也在不斷面臨新的考驗，例如，隨著商品和勞務(wù)捆綁的混合行為不斷創(chuàng)新，形式越來越復(fù)雜，很難準(zhǔn)確劃分兩稅的征稅標(biāo)準(zhǔn)，從而使得征管風(fēng)險和成本都在上升。

縱觀增值稅的國際實踐，雖然征收范圍不盡相同，但大部分國家都是實行對商品和服務(wù)等全鏈條征收增值稅，增值稅“擴圍”改革是我國重大財稅改革的必然趨勢。

二、“營改增”的影響

（一）取得的成效

自2011年底國務(wù)院發(fā)改委做出推行和擴大增值稅改革試點行業(yè)和地區(qū)以來，到2013年11月底，據(jù)發(fā)改委估計大概有營業(yè)稅的20%完成了試點工作。進入2014年，“營改增”穩(wěn)步推進，完成二次擴圍。在“整體規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、平穩(wěn)過渡”原則的指導(dǎo)下，“營改增”工作取得了一定的成效，結(jié)構(gòu)性減稅效果顯著。截至2014年底，國稅總局的數(shù)據(jù)顯示，全國營改增試點納稅人共計410萬戶，全年有超過95%的營改增試點納稅人的稅負不同程度下降，全年共減稅1918億元。鐵路運輸、郵政業(yè)兩個行業(yè)分別減稅8億元、4億元，電信業(yè)改征增值稅后，為下游一般納稅人增加了稅款抵扣。2015年力爭將營改增范圍擴大到建筑業(yè)和不動產(chǎn)、金融保險業(yè)和生活服務(wù)業(yè)，這些行業(yè)將增加800萬戶試點納稅人，戶數(shù)是目前的兩倍。

以江蘇為例，自2012年10月1日“營改增”啟動以來，截至2013年底，全省共有23.13萬戶納稅人納入試點范圍，較試點初期增長109.93%，累計入庫“改征增值稅”收入155.12億元，共計減稅163.37億元。試點納稅人的減稅面超過95%，凸顯結(jié)構(gòu)性減稅效應(yīng)。試點對交通運輸業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的刺激作用明顯。試點以來，江蘇省新辦試點納稅人1.3萬戶，增幅為11.5%，比我省國稅局同期管轄的非試點納稅人的增幅快了9.3個百分點。新增試點納稅人中，一般納稅人比例不到3個月增加了1個百分點。試點行業(yè)投資信心增強。截至2013年底，江蘇省試點納稅人享受了增值稅“轉(zhuǎn)型”的益處，申報抵扣固定資產(chǎn)進項稅額15億元，換算成投資額為103.1億元，試點納稅人設(shè)備更新與擴大投入呈加速趨勢。此外，制造業(yè)減稅明顯，收益較大，抵扣額前10個行業(yè)中，制造業(yè)占據(jù)8個行業(yè)。二次擴圍后，全省確認鐵路運輸、郵政和其他行業(yè)（快遞）1026戶納入“營改增”，一般納稅人332戶。這意味著增值稅的抵扣鏈條更加完善，有利于激發(fā)服務(wù)業(yè)發(fā)展動力和整個市場活力，拉動地方就業(yè)市場。

總的看，營改增在推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)二、三次產(chǎn)業(yè)融合，促進就業(yè)，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級方面的政策效應(yīng)將會不斷顯現(xiàn)。

（二）存在的問題

在感受“營改增”帶來的改革紅利的同時，我們也需要全面研究，關(guān)注在改革推行過程中存在的一些問題。

1.行業(yè)稅負不平衡，部分行業(yè)稅負加重

“營改增”是我國結(jié)構(gòu)性減稅的一項重要舉措，目前試點行業(yè)已經(jīng)涵蓋了交通運輸業(yè)、郵電業(yè)、部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，這些“營改增”的試點行業(yè)都是與生產(chǎn)環(huán)節(jié)息息相關(guān)，已是制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條中不可分割的部分，對完善增值稅抵扣鏈條影響較大的行業(yè)，從整個社會全行業(yè)的角度來說，“營改增”消除重復(fù)征稅，減輕社會整體稅負壓力的重大利好成效是顯而易見，但是針對不同行業(yè)，由于進項稅額抵扣情況的不同，改革對不同行業(yè)的稅負影響也大相徑庭。

以物流企業(yè)為例，“營改增”新增的兩檔稅率中，與物流企業(yè)相關(guān)的交通運輸業(yè)按11%，物流輔助服務(wù)按6%的稅率征收增值稅，與之前營業(yè)稅率3%、5%相比，增值稅稅率高出不少，當(dāng)然企業(yè)可以通過購買原材料、運輸車輛等獲得抵扣的進項稅額，以降低稅負，但是就目前經(jīng)營企業(yè)反映的情況來看，要實現(xiàn)這樣的抵扣目標(biāo)，難度還是很大的，比如一些只在一地進行業(yè)務(wù)運營的企業(yè)。除了燃油或者設(shè)備的購置等成本和費用能夠抵扣外，其他能夠抵扣的成本并不多，而目前在加盟和轉(zhuǎn)包環(huán)節(jié)產(chǎn)生的運輸費用，由于很多不夠正規(guī)的小企業(yè)或者個體戶根本沒有發(fā)票，只能開白條，一旦改為繳納增值稅，這類費用也無法用于抵扣。

2.稅率增多，增大征管成本

“營改增”試點辦法執(zhí)行后，增值稅現(xiàn)行稅率已有五檔：17%、13%、11%、6%、零稅率，還有征收率6%、4%、3%。這種多檔稅率結(jié)構(gòu)使得增值稅的統(tǒng)一性和抵扣鏈條的連續(xù)性遭到破壞，不符合稅收中性原則，又有為納稅人掩蓋真實業(yè)務(wù)類型，選擇低稅率申報納稅提供可能性，從而造成征管風(fēng)險和成本都在增加。

舉例來說，為緩解電信業(yè)的稅負增加，“營改增”對基礎(chǔ)電信服務(wù)和增值電信服務(wù)分別按11%和6%的稅率征稅，是一種折中的選擇。但怎么區(qū)分基礎(chǔ)電信服務(wù)和增值電信服務(wù)，就成了一道難題。比如中國移動，它的很多業(yè)務(wù)都是綜合性的，很難分得清楚是基礎(chǔ)電信服務(wù)還是增值電信服務(wù)。

同樣存在類似問題的還包括運輸與運輸服務(wù)行業(yè)，本是密不可分的，大部分體現(xiàn)在同一份合同中，現(xiàn)分別適用11%和6%的稅率，那么就存在人為劃分運輸費用和相關(guān)服務(wù)費用，使得適用11%的運輸費用減少的動機和操作的空間。

3.政府財政收入減少，地方財政依賴性增大

全面性的結(jié)構(gòu)性減稅，從政府層面來說，就意味著財政收入的大幅度減少，據(jù)測算，由于“營改增”的推行，我國年稅收收入預(yù)計凈減少1000億以上，給各級政府都帶來了巨大壓力。此外，我們還應(yīng)該注意到“營改增”給中央和地方財政關(guān)系帶來的必然影響，雖然目前執(zhí)行財政部與國家稅務(wù)總局下發(fā)的《營業(yè)稅改征增值稅試點方案》中明確指出，“試點期間保持現(xiàn)行財政體制穩(wěn)定，原歸屬試點地區(qū)的營業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點地區(qū)，稅款分別入庫”，以減輕對地方財政收入的“震動”，但是如何在進一步改革的背景下，調(diào)整中央和地方財權(quán)、事權(quán)的分配與平衡，尋找地方財政收入新的“增長點”，調(diào)動地方政府發(fā)展的活力和動力，都是我們必須關(guān)注的問題。

三、“營改增”相關(guān)問題的對策

（一）分步擴圍，全面推進“營改增”

目前包括交通運輸業(yè)、電信業(yè)在內(nèi)已經(jīng)納入營改增試點的行業(yè)占營業(yè)稅比重約為16%，而建筑、房地產(chǎn)、金融等占比超過80%，可以說營改增的“大頭”還在后面，這些行業(yè)也是改革的“硬骨頭”。2015年3月6日，財政部部長樓繼偉在全國“兩會”答記者問時就表示營改增是最傷腦筋的一個問題。專家認為，這主要是因為登記和確認、稅制轉(zhuǎn)換、人員培訓(xùn)等需要做大量的準(zhǔn)備工作，同時也是凝聚各方共識的過程，這也從側(cè)面反映了當(dāng)前改革進入“深水區(qū)”后面臨更多的挑戰(zhàn)。

因此，在進一步推行“營改增”試點的過程中，我們需要運用所積累的經(jīng)驗，結(jié)合未來將試點的行業(yè)的特點，借鑒營業(yè)稅管理方式，以實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。以將要納入“營改增”范圍的建筑安裝業(yè)為例，其行業(yè)特點即為涉及到大量的小規(guī)模納稅人，改征增值稅后將會面臨難以獲得進項稅抵扣憑證的問題，因此，建議建筑安裝業(yè)可以采用6%的稅率。

（二）調(diào)整增值稅稅率

在中性、效率、確定性和簡化、公平與適應(yīng)性等原則的指導(dǎo)下，盡量減少增值稅稅率的檔次，爭取以單一稅率為準(zhǔn)，最多不超過三檔稅率。這樣可以有效地避免扭曲商業(yè)行為并避免抵扣環(huán)節(jié)的中斷，降低征管雙方的成本。

我們注意到為進一步規(guī)范稅制、公平稅負，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部、國家稅務(wù)總局日前聯(lián)合發(fā)布通知，決定從2014年7月1日起，簡并和統(tǒng)一增值稅征收率，將6%和4%的增值稅征收率統(tǒng)一調(diào)整為3%。這是對中小企業(yè)的減稅措施，也是進一步落實結(jié)構(gòu)性減稅，將有利于小企業(yè)的發(fā)展，調(diào)動市場活力。而結(jié)構(gòu)性減稅的另一難點是對于一般納稅人的“減負”，因此建議通過考察調(diào)研，合理調(diào)整增值稅稅率，統(tǒng)一稅率，進一步完成“讓利企業(yè)”的目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，調(diào)整增值稅稅率的工作仍然有很長遠的路要走。建議保留17%、11%和6%稅率，取消13%稅率，將適用13%稅率貨物中與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民生活相關(guān)貨物（如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)產(chǎn)品、自來水）的稅率下調(diào)為11%，相應(yīng)將購進農(nóng)產(chǎn)品的扣除率由13%下調(diào)為11%，將化石能源等貨物（如天然氣、煤氣）的稅率上調(diào)為17%。兼并稅率既可以保證增值稅中性特質(zhì)，又可以有效降低征管與納稅成本，是可以達到雙贏的舉措。

（三）重新分配中央和地方稅收份額

雖然目前為平穩(wěn)推行“營改增”，改征增值稅的相應(yīng)稅收收入的預(yù)算級次保持“100%地方”不變，但是從長遠的角度考慮，中央政府需要適當(dāng)?shù)摹白尷保胤秸残枰伴_源節(jié)流”。

建議可以考慮建立新的增值稅收入分配體制，適當(dāng)加大地方的分享份額，這樣一方面在保證中央財政的收入的基礎(chǔ)上，又可以調(diào)動地方政府推動“營改增”改革的積極性，重視本地試點行業(yè)、試點企業(yè)的發(fā)展和基礎(chǔ)建設(shè)投入，另一方面可以適當(dāng)降低地方政府對于“土地財政”的依賴性。

此外，還可以考慮其他稅種的改革，如資源稅的擴圍、提高征收率，消費稅的轉(zhuǎn)型等等，作為地方財政收入中一項有力的補充。

（四）完善征管體制，提高績效

充分利用目前所有的人力、物力、財力，不斷健全增值稅專用發(fā)票管理制度，加強稅收征管的信息化建設(shè)，依托網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，建立全國范圍的比對、核查征管體系，加強與銀行、外匯管理局等利益相關(guān)第三方的信息共享，實現(xiàn)社會綜合治稅，加大稅務(wù)稽查，不斷提升增值稅征管水平。

以近期政府各權(quán)力機關(guān)清理管理職責(zé)為契機，疏通工作要點，加大對納稅人的涉稅宣傳，提高納稅人的稅收遵從度。

四、總結(jié)

“營改增”是我國財稅體制改革的重頭戲，是黨中央、國務(wù)院全面深化改革的重要決策部署，是打造中國經(jīng)濟升級版的重大戰(zhàn)略舉措。“營改增”試點兩年來，為深化產(chǎn)業(yè)分工、加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展、促進二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、拉動就業(yè)營造了良好的稅收環(huán)境，實現(xiàn)了“營改增”謀一域而活全局、穩(wěn)當(dāng)前而利長遠的改革初衷。適當(dāng)簡化稅率，并完成增值稅立法，不斷完善增值稅管理制度和配套辦法，我們相信增值稅制度改革將走得更穩(wěn)、更好。

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尤倩倩，女，江蘇徐州人，中國礦業(yè)大學(xué)公共管理（MPA）碩士在讀生，就職于徐州市銅山區(qū)國家稅務(wù)局。

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1008-4428（2015）06-58-03