淺談城鎮工業（舊廠房）低效用地再開發模式

余亦嘯/湖南農業大學公共管理與法學學院

淺談城鎮工業（舊廠房）低效用地再開發模式

余亦嘯/湖南農業大學公共管理與法學學院

土地是支持生產發展的重要資源，是我國推進城市化進程建設的重要基礎，城市的擴張需要大量的土地，有限的用地制約了發展的腳步，在此環境下，如何高效利用土地，盤活低效工業用地進行開發再利用，對推動經濟是一個有力的增長點。

城鎮；工業用地；開發

土地資源是經濟發展的基礎，城市的土地利用更與經濟發展、人居生活環境密切關聯。在城市化過程中盤活工業土地資源，做好工業發展是推動一個城市經濟增長的重要動力。目前，我國正處于經濟結構轉型和發展方式轉變的關鍵時期。在“穩增長、促轉變、調結構”的政策措施初見成效的同時，急需積極醞釀更直接、更有力、更有效的“內需驅動發展”的措施。針對我國城市舊城區尚存在大量低效廠房用地情況，急需通過對這些低效舊廠房用地進行改造，淘汰規模小、效益差、能耗大的企業，騰出土地引進高新項目、龍頭項目和現代服務業，推進產業結構升級優化，實現產業集聚高效。

2008年12月，國土資源部與廣東省人民政府簽訂共同建設節約集約用地試點示范省合作協議，給予廣東省節約集約用地試點優惠政策。2013年，國土資源部在總結廣東省“三舊改造”工作的基礎上，在浙江等十省市啟動城鎮低效用地再開發試點工作。

筆者在對前階段工業（舊廠房為主）低效用地開發實施及政策落實的調查中發現，除土地房屋權屬尚有歷史遺留問題,拆遷安置補償涉及諸多矛盾，新增建設用地指標有限等問題外，開發模式單一，社會群體參與低效用地再開發改造積極性不高成為工業低效用地再開發的主要問題。其主要體現在：一方面原土地使用權人自行改造能力有限，而另一方面二級交易市場尚不完善，還存在改造方案成本科學評估、合法公開透明選擇改造合作企業、公共利益與改造主體利益的平衡等諸多方面的矛盾和問題，權屬人參與改造的主動性較低，給工業低效用地再開發造成阻力。

對此，在對以往改造經驗及新的探索中總結4個改造模式，從投入形式的角度，將舊廠房改造模式分為自行改造、補交地價模式，公開出讓、收益支持模式，公益征收、合理補償模式和依法流轉改造模式等4種類型，從而引導盤活工業低效用地：

1、自行改造，補交地價模式。該模式實施主體為用地主體，所需資金量較小，要求用地主體經濟實力強，由于是自行改造，運營時間較短，效率相對較高。通過企業自行開發改造（商品住宅除外），并按規定補交土地出讓金。優點是改造成本較低；能充分利用舊有建筑，避免大拆大建，缺點是改造不徹底；土地出讓金的繳納過程中存在缺陷。適用于經劃撥、出讓等方式合法取得使用權的國有土地、符合登記確權條件（含1987年1月1日前已使用）的歷史國有土地；和用地行為發生在1987年1月1日之前，或已取得《同意使用土地通知書》或《建設用地批準書》的集體建設用地。

2、公開出讓，收益支持模式。該模式實施主體為政府，由政府組織公開出讓，所需資金量較大，需要出讓主體經濟實力強、組織完善、專業開發能力強。通過土地儲備機構收購，或由企業自行搬遷整理土地后，政府組織公開出讓。優點是政府統一組織公開出讓改造，改造較為徹底；資金籌集比較容易；能夠改善基礎設施條件或生活條件等。缺點是出讓開發商的選擇較難；補償計算較難。適用于經劃撥、出讓等方式合法取得使用權的國有土地、符合登記確權條件（含1987年1月1日前已使用）的歷史國有土地；和用地行為發生在1987年1月1日之前，或已取得《同意使用土地通知書》或《建設用地批準書》的集體建設用地。

3、公益征收，合理補償模式。該模式實施主體為政府，由政府依法收回并給予合理補償，所需資金相對較大或政府財政實力雄厚,政府組織和指導能力強，運營時間較長。適用于規劃控制為道路、綠地及其他非營利性公共服務設施的用地，或該部分用地面積占總用地面積50％以上且不具備經營開發條件的，由政府依法收回并給予合理補償。優點是可以增加公共設施用地面積；并且補償也較為合理。缺點是資金籌集較為困難，收回過程可能存在利益糾紛。適用于經劃撥、出讓等方式合法取得使用權的國有土地、符合登記確權條件（含1987年1月1日前已使用）的歷史國有土地；和用地行為發生在1987年1月1日之前，或已取得《同意使用土地通知書》或《建設用地批準書》的集體建設用地。

4、依法流轉模式。該模式的實施主體為依法流轉后的其他改造主體，要求依法流轉后的其他改造主體經濟實力強，該模式運營時間相對較短，運營效率相對較高。通過用地行為發生在1987年1月1日之前，或已取得《同意使用土地通知書》或《建設用地批準書》的集體舊廠房用地依法流轉后由其他主體進行改造。優點是可以保留集體土地性質；資金籌集相對較容易，改造也較為徹底。缺點是流轉后其他主體的確定有一定的困難；土地出讓金的計收有一定的難度。用地行為發生在1987年1月1日之前，或已取得《同意使用土地通知書》或《建設用地批準書》的集體建設用。

眼下推進生態文明、建設美麗中國號角已然吹響，強烈呼喚一套新型土地制度供給和管理決策機制的面世，來支撐存量建設用地挖潛工作由點到面的快速擴散升級，實現我國建設用地的空間優化布局。而采取有效的開發模式，適應市場需求，大力開發城鎮低效用地，拓寬發展新空間，是提高城鎮化質量，促進經濟結構調整和發展方式轉變等精神的重要體現，更是應對新時期第二產業建設用地剛性需求和耕地保護剛性約束的可行路徑。

余亦嘯：（1987.9—）男，浙江溫州人，本科，湖南農業大學公共管理與法學學院MPA研究生，主要研究方向：土地資源管理。