整合利益關(guān)系：減少政策執(zhí)行偏差的必要手段

【摘 要】公共政策執(zhí)行環(huán)境復(fù)雜多變，在政策實執(zhí)行的過程中，政策主體常常會利益博弈而導(dǎo)致出現(xiàn)執(zhí)行偏差。本文主要探析政策執(zhí)行的不同主體之間客觀存在的利益差別，從而得出政策制定和政策執(zhí)行的不同層次需求，旨在揭示政策執(zhí)行偏差問題，進而提出利益整合的對策作為減少公共政策執(zhí)行偏差的理性選擇。

【關(guān)鍵詞】公共政策執(zhí)行偏差；執(zhí)行主體利益分析；利益整合

現(xiàn)代博弈理論以完全理性假設(shè)為前提，認(rèn)為在沖突和競爭的情況下，相關(guān)參加者都遵循最大收益——最小損失原則，即都追求得到最大的收獲，并把損失減少到最低限度。公共政策是為了解決公共問題而制定并實施的，它必然涉及到各方或大或小的利益調(diào)整和分配。因此，整合各主體間的利益關(guān)系，化解矛盾，保持利益關(guān)系的和諧均衡，是保證公共政策執(zhí)行契合政策目標(biāo)的必要手段。

1.利益整合

“所謂利益整合，就是在利益分化的社會條件下通過多種方式，在保證各群體利益的基礎(chǔ)上，建立以利益關(guān)系為基本原則的社會機制，協(xié)調(diào)并解決社會的各種利益沖突和矛盾，維護社會的正常秩序，推進社會的可持續(xù)性發(fā)展。利益整合是一個動態(tài)的過程，其功能必須通過一系列機制、手段、途徑的運行加以體現(xiàn)。”①在公共政策執(zhí)行中尋求各利益主體的合作博弈，探求政策執(zhí)行的合作收益最大化，成為減少公共政策執(zhí)行偏差的一個路徑選擇。

2.基于政策執(zhí)行主體利益減少執(zhí)行偏差的必要手段——整合利益關(guān)系

2.1中央政府與地方政府的利益整合

在公共政策執(zhí)行過程中，不同層級政府利益之間的共同利益是存在的，但利益沖突無疑也是客觀存在的。因此，整合府際利益關(guān)系，首先要承認(rèn)各利益主體之間的利益差別，在此基礎(chǔ)上尋找雙方利益的均衡點，使之成為促進公共利益最大化的內(nèi)在動力，并以此為基礎(chǔ)作出合理的制度設(shè)計和制度安排，促成各級政府之間的利益合作博弈，最終達成政策目標(biāo)。

當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，這些轉(zhuǎn)型都會不同程度地對政策執(zhí)行產(chǎn)生影響，其中以計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡對政策執(zhí)行影響最大。從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換是資源配置方式的根本性轉(zhuǎn)換，這種轉(zhuǎn)換帶來的最大變化就是利益主體從相對單一變?yōu)槎嘣?。在計劃?jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型期，由于利益主體多元化，各級政策執(zhí)行主體都有其獨立的利益，各利益主體為尋求自身利益的實現(xiàn)，必然要趨利避害、尋找政策上的漏洞，有所選擇地執(zhí)行政策，在政策執(zhí)行過程中展開了非合作利益博弈，導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。因此，我們必須正視現(xiàn)實，做好相應(yīng)的制度設(shè)計和制度安排，引導(dǎo)地方政府的合作博弈行為，減少政策執(zhí)行偏差。具體對策如下：一是完善中央與地方的行政職權(quán)配置制度。從制度上解決合理劃分中央與地方事權(quán)、財權(quán)和決策權(quán)的問題。同時，中央和地方應(yīng)做到職、責(zé)、權(quán)相對應(yīng)，要改變過去那種中央權(quán)力偏重或地方權(quán)力偏重的傾向，做到中央權(quán)力和地方權(quán)力對稱。②二是制定科學(xué)合理的績效考評制度。引導(dǎo)地方政府積極競爭、合理博弈、奮發(fā)創(chuàng)新。抵制其互相攀比、盲目投資、經(jīng)濟封鎖、割據(jù)市場等不正常的競爭。三是強化監(jiān)督制度。在政策執(zhí)行過程中，必須建立行之有效的風(fēng)險預(yù)警機制和政策監(jiān)控機制；落實和完善各項社會監(jiān)督制度，實現(xiàn)依法監(jiān)督；改變監(jiān)督主體受制于同級監(jiān)督客體的現(xiàn)狀；加大責(zé)任追究和懲罰力度，提升執(zhí)行者的責(zé)任意識和效率意識。

2.2地方政府之間的利益整合

第一，改變公共財政制度。公共財政的基本職能就是滿足社會公共需要， 同時也是社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，所謂公共需要指的是社會作為一個整體或以整個社會為單位而提出的需要。公共財政以國家稅收為主要收入來源，以國家預(yù)算為主要支出形式，其目的是為社會提供公共服務(wù)， 同時它是割斷權(quán)力與利益關(guān)系的重要制度安排。同時，要大力加強 “費改稅 ”的穩(wěn)步推行 ，因為它是建立公共財政的重要支柱。

第二，加快政治體制改革，積極推進地方政府的職能轉(zhuǎn)變。分權(quán)化的改革使中央政府的合法性資源出現(xiàn)了嚴(yán)重的流失，對于地方政府的無序競爭的，缺乏有效和得力的手段。合理規(guī)制不同等級政府提供公共產(chǎn)品的范圍，減少對市場競爭領(lǐng)域的不合理干預(yù)。

第三，改革地方官員的考核和任免機制。地方政府激勵機制最重要表現(xiàn)是地方政府官員的考核和任免機制，由于一直以來中央和地方的政治邏輯就是以經(jīng)濟邏輯為實現(xiàn)形式，這種邏輯的直接后果加劇了地方政府之間的不規(guī)范的競爭。

第四，建立和完善地方政府之間的協(xié)商機制，增強地方政府之間的相互信任，提高府際治理的社會資本水平。在府際治理框架下，各地方政府可以積極促進以信任和妥協(xié)為核心價值社會資本的累積，以保證跨地區(qū)公共事務(wù)問題的有效解決，從而避免政府間的惡性競爭，誘導(dǎo)政府間的合作博弈。

2.3政府部門之間的利益整合

在政府部門的利益整合層面，要實現(xiàn)對部門利益的有效控制，完善立法制度、完善公共財政制度、明確利益分配權(quán)力、加強輿論多方合力監(jiān)督等都是可選路徑。

第一，完善公共財政制度，縮小甚至取消政府部門利益空間?！敖陙?，不少地方政府推行陽光財政，取消政府部門的資金賬戶，預(yù)算內(nèi)資金統(tǒng)一繳入國庫，預(yù)算外資金實行收支兩條線管理，政府公務(wù)員工資以及福利統(tǒng)統(tǒng)由政府財政統(tǒng)一發(fā)放，收到了良好的效果?！雹?/p>

第二，完善立法制度，從根源上制衡政府部門的權(quán)利。法律法規(guī)、政策不能代表社會公正不能保護相關(guān)方的利益根源是法律法規(guī)、政策的制定缺少了困難群體方的利益代表和表達，決策機制缺乏科學(xué)性，部門權(quán)力缺少制約等因素。如果法律法規(guī)、政策的制定是建立在相關(guān)利益各方代表協(xié)商以及科學(xué)決策的基礎(chǔ)上，就不可能出現(xiàn)明顯損害一方的不公正的法律法規(guī)和政策，更不會出現(xiàn)“國家政策部門化”的惡果。

第三，對于目前由于部門利益驅(qū)動而導(dǎo)致的政府部門不廉潔、執(zhí)行公共政策低效等問題，應(yīng)切實加強人大、政協(xié)、新聞媒體及紀(jì)檢監(jiān)察部門的合力監(jiān)督，并將監(jiān)督重點放在質(zhì)監(jiān)、工商、規(guī)劃、建設(shè)、物價、國土等部門，“監(jiān)督形式以查閱行政工作臺賬，根據(jù)投訴進行調(diào)查為主，對各派駐（出）紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)實行分片管理，集中使用”。④紀(jì)檢監(jiān)察工作機構(gòu)和人員在行政監(jiān)察室的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，主要監(jiān)督政策執(zhí)行行為是否廉潔高效。

第四，明確利益分配權(quán)力。根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)的基本觀點，財產(chǎn)權(quán)可分為所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)，與此相類似，財政性資金分配權(quán)力，也可進一步劃分為所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)。其中，所有權(quán)歸國家，因為財政性資金是憑借國家授權(quán)參與國民收入分配且受國家法律的保障。財政性資金使用權(quán)應(yīng)歸政府各部門，以履行政府職能。而管理權(quán)只能歸屬于財政部門，因為國家不可能直接行使其所有權(quán)，只能委托財政部門代理，形成一種委托——代理關(guān)系，“只有明確財政性資金的分配權(quán)力，才能從根本上改變目前財政性資金誰收取，誰所有，誰享用的狀況”。⑤

3.結(jié)語

公共政策必須以公共利益為其邏輯起點，以公共利益為其根本目標(biāo)，致力于維護和增進公共利益，是政府活動的最高行為準(zhǔn)則。在執(zhí)行公共政策過程中，不允許存在損害國家整體利益的地方利益，但整體利益也應(yīng)適當(dāng)照顧地方利益，只有地方政府行為規(guī)范、中央政府的決策合理，才有可能使雙方的利益訴求達成一致，在政策執(zhí)行過程中實現(xiàn)利益整合，最終形成整體利益與地方利益雙贏的局面。這樣才能使得公共政策真正指向公共利益的實現(xiàn)，同時判斷和評價一個政府及其公共政策正當(dāng)與否及有效與否。