制度創(chuàng)新在創(chuàng)新型城市建設中的作用分析

摘 要：創(chuàng)新型城市已成為目前中國許多城市建設的首要目標，制度創(chuàng)新作為基礎內容，發(fā)揮著制約、保障和促進作用。地方政府作為創(chuàng)新型城市建設的實施主體，不斷加大制度創(chuàng)新力度應成為其今后工作的著力點。為加快創(chuàng)新型城市的建設，制度創(chuàng)新必須因地制宜、有的放矢，并注意制度的可持續(xù)性和創(chuàng)新網絡的形成。

關鍵詞：制度創(chuàng)新；創(chuàng)新型城市；地方政府；

中圖分類號：F299.2 文獻標識碼：A 文章編號：1674-3520（2014）-07-00-02

縱觀國外公認的創(chuàng)新型國家發(fā)展歷程，可以看出一個國家的綜合競爭力在很大程度上依賴于城市綜合競爭力，城市的綜合競爭力歸根結底又源自城市的創(chuàng)新。建設創(chuàng)新型城市是轉變經濟增長方式的重要途徑，是加快產業(yè)結構調整的強大動力，是提升城市競爭能力的關鍵舉措。所以，建設創(chuàng)新型城市已成為承接國家自主創(chuàng)新戰(zhàn)略、推動創(chuàng)新型省份建設的必然選擇。

一、創(chuàng)新型城市的內涵界定

關于創(chuàng)新型城市，毫無疑問來源于約瑟夫·熊彼得的“創(chuàng)新”理論，繼而開創(chuàng)了對相關“創(chuàng)新”問題的研究 。就目前國內較為普遍的定義，創(chuàng)新型城市概念的界定存在著廣義和狹義之分。廣義創(chuàng)新型城市是指在城市政府的引導組織下，整個城市形成勤于學習、善于思考、鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗、倡導競爭、包容夢想的文化氛圍，城市居民具有崇尚創(chuàng)新、向往創(chuàng)新的強烈精神追求，各個社會實踐領域普遍實施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略，以各行各業(yè)的全面創(chuàng)新不斷提升城市競爭力，推動城市走上跨越式的可持續(xù)發(fā)展軌道。狹義創(chuàng)新型城市是指一個城市在政府的引導和組織下，確立并推進以企業(yè)為主體要素的自主創(chuàng)新模式，大力培育高新技術產業(yè)集群和名牌企業(yè)、產品，以技術創(chuàng)新或科學技術進步推動城市經濟、社會的快速發(fā)展。

現(xiàn)在得到較多認同的創(chuàng)新型城市是指在新經濟條件下，以創(chuàng)新為核心驅動力，主要依靠科技、知識、人力、文化、體制等創(chuàng)新要素驅動發(fā)展的城市，對其它區(qū)域具有高端輻射與引領作用的一種城市發(fā)展模式?？v觀“創(chuàng)新型城市”概念的演變，該理論提出的早期階段，人們對它的認識停留在狹義的理解之上，隨著對其研究的深入，大家逐漸更認同它廣義的概念。在關注以科學進步為基礎的技術創(chuàng)新的同時，也加強了司法、行政、文化等各個領域的創(chuàng)新，尤其是制度方面。

二、制度創(chuàng)新的涵義

“創(chuàng)新”作為一種科學思想和社會實踐方法論，是一個國家發(fā)展過程中持續(xù)不斷、永無盡頭的主題，更是增強民族活力與凝聚力的關鍵所在。創(chuàng)新型城市建設是創(chuàng)新型國家建設的重要組成部分，是一個需要全方位覆蓋、全社會參與、全過程聯(lián)動的整體創(chuàng)新發(fā)展過程，是推進國家創(chuàng)新體系形成和城市全面協(xié)調發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。因此，國內許多城市的地方政府都紛紛提出把增強自主創(chuàng)新能力、建設創(chuàng)新型城市作為提升城市綜合競爭力的主導戰(zhàn)略方針。

通常，創(chuàng)新型城市是以科技、人力、資本創(chuàng)新為核心要素的一種城市發(fā)展模式，包括知識創(chuàng)新、技術創(chuàng)新、文化創(chuàng)新、制度創(chuàng)新等要素，而制度創(chuàng)新則是重中之重。

三、制度創(chuàng)新的作用

（一）制度創(chuàng)新可以為創(chuàng)新型城市的發(fā)展提供良好的軟環(huán)境：制度創(chuàng)新在創(chuàng)新型城市中有著重要作用。一方面，自主創(chuàng)新是強國、強民之道，而制度創(chuàng)新由于直接影響生產力發(fā)展，是促進自主創(chuàng)新和經濟發(fā)展的動力，也是創(chuàng)新體系有效運轉的根本保障。因此，制度創(chuàng)新是創(chuàng)新型城市建設中需要優(yōu)先解決的問題。另一方面，制度創(chuàng)新是創(chuàng)新型城市發(fā)展的基本環(huán)境要素。制度、文化、資源創(chuàng)新共同構成了創(chuàng)新型城市發(fā)展的基本環(huán)境，只有構建起規(guī)范合理、充滿活力的創(chuàng)新制度體系，才能對創(chuàng)新行為進行有效調節(jié)和激勵，激發(fā)、保護創(chuàng)新主體的積極性、主動性，并引導創(chuàng)新行為趨向符合社會發(fā)展的最佳目標。同時，只有政府和各類經濟主體的活動都規(guī)范運行于適宜創(chuàng)新的制度框架內，創(chuàng)新型城市的建設目標才有實現(xiàn)的可能。因此，制度創(chuàng)新是建設創(chuàng)新型城市的基礎創(chuàng)新。

制度創(chuàng)新之所以如此重要，主要原因是制度創(chuàng)新可以降低創(chuàng)新型城市建設成本。在現(xiàn)階段經濟分權與行政集權相結合的中國式分權模式下，地方政府作為中央與個人、團體的聯(lián)系中介，起著上傳下達、承上啟下的橋梁作用。一方面，地方政府通過與個人和團體的服務與管理直接接觸，能夠及時了解基層自發(fā)產生的創(chuàng)新意圖及對新制度的預期希望；另一方面，地方政府是中央政府政策的傳達者和執(zhí)行者，中央政策能否貫徹落實，關鍵是地方政府是否全力推行，能否轉化誘致性變遷為中央的強制性變遷?，F(xiàn)實中，任何制度創(chuàng)新都存在風險，而降低風險的最好方法是先在局部范圍內進行試驗，當實踐證明新制度安排的收益大于舊制度，并具有可行、普遍性時，中央政府才可能采納并使其獲得法律地位，在更大范圍推行實施。地方政府制度創(chuàng)新的局部性、試驗性、低成本以及風險范圍小恰好可以滿足這一需求。

（二）有利于區(qū)域協(xié)調發(fā)展：制度創(chuàng)新有利于解放和發(fā)展生產力，推動社會全面發(fā)展。目前中國地區(qū)差異較大，東、西部地區(qū)之間、沿海與內陸城市之間服務、收入懸殊，導致全國范圍內發(fā)展水平的不平衡，中西部欠發(fā)達地區(qū)的滯后制約著小康社會的實現(xiàn)，突破這一瓶頸既是整個國民經濟持續(xù)健康發(fā)展的前提，也是維持國家穩(wěn)定的根本保證。在制度經濟學中，內生性制度設置對區(qū)域經濟增長至關重要，哪個地區(qū)獲得制度上的優(yōu)勢就相應獲得經濟增長上的優(yōu)勢。制度優(yōu)勢的體現(xiàn)由政府決定，表現(xiàn)為政府是經濟發(fā)展戰(zhàn)略的制定者和強有力的推進者，其制定的制度對國家、地區(qū)發(fā)展起著決定作用，可以激發(fā)人們參與經濟社會活動的積極性和創(chuàng)造性，促進資源的合理配置。對經濟社會欠發(fā)達的中西部地區(qū)來說，地方制度創(chuàng)新和調控可以轉化為外來的經濟、文化支持和保障，引導和推動社會發(fā)展，為區(qū)域協(xié)調發(fā)展奠定基礎。

四、制度創(chuàng)新中地方政府應該注意的問題

地方政府作為制度創(chuàng)新的重要主體，可充分利用對當?shù)匦畔⒄莆兆钊牡鼐壉憷麃斫档蜋嗔χ贫葎?chuàng)新中的風險和成本，進而提高制度安排的質量和效益。但作為利益主體，又常存在追求收益最大化的動機和短期行為傾向，導致可能出現(xiàn)與國家大政方針相悖的所謂“制度創(chuàng)新”。為避免這一弊病的產生，地方政府需要注意以下幾方面：

（一）制度創(chuàng)新要因地制宜，注意適用性和可行性：制度是在一定歷史條件下為滿足人類社會生產生活的需要而制定的社會規(guī)范體系，有特定而具體的適用環(huán)境和對象，如果貿然創(chuàng)新，必然會出現(xiàn)脫離現(xiàn)實、水土不服、難以實施的現(xiàn)象，不僅無法促進社會經濟的發(fā)展，反而會適得其反，甚至對現(xiàn)有秩序起到破壞和束縛作用，導致制度創(chuàng)新成本大于收益，得不償失。這就要求地方政府應在本區(qū)域產生潛在制度需要時再進行創(chuàng)新探索，如果沒有相應需要，則不必為了“創(chuàng)新”而創(chuàng)新制度。同時，要把握好制度創(chuàng)新的方向，摸準制度創(chuàng)新的脈搏，掌握制度創(chuàng)新的時機，制定出實事求是、符合本地實際、行之有效的新制度、新機制，只有這樣，才能真正實現(xiàn)低成本的創(chuàng)新型城市建設。

（二）制度創(chuàng)新要有新思路：一個地區(qū)的發(fā)展，除了受當?shù)刈匀毁Y源、歷史條件、交通狀況和國家政策等因素的影響外，當?shù)卣袩o改革創(chuàng)新意識也十分重要，尤其對欠發(fā)達地區(qū)來說，要徹底改變長期以來形成的“等、靠、要”思維定式，要充分認識到僅靠“輸血”、外援是難以從根本上改變本地區(qū)落后面貌的，地方政府只有實現(xiàn)自主創(chuàng)新意識的徹底覺醒和創(chuàng)新行動的具體實施，才能推動經濟社會的可持續(xù)科學發(fā)展。創(chuàng)新觀念的建立，既要求地方政府官員要自覺培養(yǎng)成創(chuàng)新制度的敏銳性，增強制度創(chuàng)新的自覺性，又要求工作人員要具有相應創(chuàng)新工作的素質。對欠發(fā)達地區(qū)來說，要求地方政府官員和工作人員不能不考慮本地實際而一味單純模仿發(fā)達地區(qū)的創(chuàng)新，一定要有自己的新見解、新思路，要善于提出與本地區(qū)實際情況相適應的新制度。

（三）制度創(chuàng)新要注意制度實施的可持續(xù)性：當前地方政府面臨的問題之一是制度創(chuàng)新的可持續(xù)性不足，許多極具實際價值的制度創(chuàng)新由于不科學的政績考核體系等原因的影響往往曇花一現(xiàn)，缺乏持續(xù)性。但制度具有極強的時效性，忽視特定歷史時效特點的制度往往是無效制度。因此，制度創(chuàng)新既要避免時過境遷、不合時宜的老制度的延續(xù)，也要謹防割斷歷史延續(xù)性的創(chuàng)新，這樣，才能發(fā)揮其應有的作用和持之以恒的成效。保持制度創(chuàng)新的可持續(xù)性，地方政府官員要以歷史唯物主義史觀武裝頭腦，充分認識到任何制度的產生和發(fā)展都離不開長期的歷史延續(xù)集成，只有在借鑒歷史經驗和教訓的基礎上考慮新制度的影響，才能制定出既不割斷歷史、也不拘泥于以往的制度。同時，還要善于登高望遠，綜觀全國、全世界發(fā)展趨勢，立足當前，著眼未來，不僅要看到制度對當前本地經濟社會產生的積極性，還要看到對今后制度創(chuàng)新可能帶來的負面影響，不趕時髦，不搞應景型制度創(chuàng)新，從而制定出既符合當今時代要求，又經得起歷史檢驗的新制度。

（四）制度創(chuàng)新要注重創(chuàng)新網絡的形成：任何制度相互間都是互相依賴、互相制約、縱橫聯(lián)系的，這就是所謂的制度體系。目前中國大多數(shù)地方政府在選擇創(chuàng)新型城市建設模式時，都優(yōu)先選用政府主導型發(fā)展模式為主、市場導向型發(fā)展模式為輔的混合模式。該模式要求政府發(fā)揮核心帶頭作用，通過制定明確的創(chuàng)新型城市發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞增加城市創(chuàng)新資源供給、完善創(chuàng)新機制、提高創(chuàng)新積極性、提升創(chuàng)新能力等目標而進行制度供給，制定、頒布促進創(chuàng)新型城市建設的政策措施，推動創(chuàng)新資源要素的集中，支持、鼓勵創(chuàng)新主體之間形成互動網絡關系，營造有利于創(chuàng)新的氛圍，引導全社會參與創(chuàng)新型城市建設。同時，各創(chuàng)新主體在利益需求和競爭壓力下，也會自發(fā)尋求技術上的突破和科技創(chuàng)新，尋找和選擇最適宜的創(chuàng)新路徑和模式。鑒于這種情況，地方政府在制度創(chuàng)新中要揚長避短，發(fā)揮比較優(yōu)勢，選擇若干有優(yōu)勢和關鍵的創(chuàng)新支撐點，組織本地政府、高?？蒲袡C構與民間產業(yè)界進行戰(zhàn)略互動和資源整合，充分發(fā)揮創(chuàng)新主體的潛在優(yōu)勢，建設具有鮮明城市特色的制度創(chuàng)新網絡體系，打造城市核心競爭力，提升城市創(chuàng)新力，制定出最適合本地區(qū)的制度創(chuàng)新之路。

此外，制度創(chuàng)新還要注意傾聽民意。制度創(chuàng)新的目的是促進經濟社會發(fā)展，改善民生。這就要求政府制定新制度時，應該傾聽民眾呼聲，尊重民意，充分調查研究，讓所有事關民眾的制度決策都能最大限度地代表民眾意見，體現(xiàn)民眾利益，盡可能達到公開、公平、公正。

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