目標管理在公共部門中的運用及其存在的問題

趙　佩

[摘要]目標管理作為一種“民主集中制”的參與式管理方式,在公共管理中獨樹一幟,它吸收了私營部門的管理理念和精華,激勵和引導著公共部門及公務人員的管理行為,實現個人目標與政府目標的結合,推進公共部門自上而下的傳統管理體制改革,但在實踐過程中出現的問題和弊端,仍須引起公共部門和政府組織足夠的重視和改進。

[關鍵詞]目標管理 公關部門 問題

中圖分類號:F27文獻標識碼:A文章編號:1671-7597(2009)0910202-01

一、目標管理起源和發展

1954年,美國管理學家彼得·德魯克(P`F`Drucker)在其著作《管理的實踐》中首次提出了一種新的管理方法——目標管理(MBO),作為目前比較流行的綜合性的績效管理方法,其理論依據是“注重自我控制,促進權力下放,強調成果第一”,其宗旨是用“自我控制的管理”代替“壓制的管理”。

中外學者對于目標管理的含義眾說紛紜,概括來說,目標管理是一種綜合的以工作為中心和以人為中心的管理方式,通過組織中上下級共同參與制定目標,實施、考評、獎勵激勵等措施來實現個人目標和組織目標的有機結合。20世紀20年代發展起來的人際關系學說對目標管理理論的確立產生了直接影響,其先驅人物福萊特強調了組織內部統一的重要性,人們可以在對共同目標的追求中表現出統一性,協調沖突雙方的利益,在政策和決定形成前讓所有相關人員參與協調,使組織的總目標成為組織成員的共同目標,使人們自愿、主動的給予合作。而另一學者麥格雷戈將馬斯洛的需要層次論和郝茨伯格的雙因素理論結合起來提出人性假設的Y理論,認為人是愿意主動工作并取得成績的,能夠自我指揮自我控制,因此要注重人的行為和才干,這些理論都成為德魯克目標管理理論的直接來源。另外,以泰羅為代表的科學管理學派提出的“專業化分工”和對“目標”理論的研究也為目標管理概念的產生做出了很大貢獻。

20世紀70年代,目標管理在企業中廣泛應用,德魯克又將這一方法引入公共部門,認為政府機構“用經濟活動所得的盈余來支付的服務性設施”①“管理目的在于‘出色的服務”②。但現實中公共部門的工作機構龐大、效率低下,工作人員工作懶散,墨守成規,因此德魯克所推行的公共部門目標管理就是努力克服政府部門缺乏競爭,預算多少和工作服務態度好壞無關的局面,“要使服務機構把工作做好,并不需要‘偉大的人物,而需要的倒是一種制度。這種制度的本質與一個企業機構并沒有太大的區別”③,政府的有效工作來自于目標和任務職能的明確,包括目標的制定、分解、實施、評估等環節。

二、目標管理在公共部門中的應用

公共部門的目標管理,就是對政府管理的任務制定目標,激勵和引導政府部門和公務人員自我管理自我控制,建立各級人員的責任心和榮譽感,并對這種行為實施控制,最終實現政府工作目標的一套管理系統。在實施過程中,目標制定、目標實施、目標考評是三個緊密相連、密不可分的階段。公共部門制定總目標質量的高低決定著目標管理的成敗,因此要明確規定某一階段所要達成的理想狀態和共同愿景(總目標),透徹分析公共部門面臨復雜多變的動態環境,運用SWOT分析法,觀察政府外部文化環境、經濟環境、社會環境等,尤其是一些對公共政策的制定和實施起至關重要的因素。制定目標過程中,高層領導要激發各部門、各層次工作人員的參與,認真聽取基層的問題和建議,運用科學決策方法進行政治、經濟、技術和行政的可行性分析最終選擇滿意值最大的目標,參與目標制定時,各層次參與者要事先做好充足準備,上級部門制定出指導綱領協助下級設定目標,使整個目標網絡被各部門理解并在規定的時間內完成。工作周期結束時,上級部門要根據各級部門工作人員的表現和目標的完成情況對其作出合理公正的績效評估。

我國公共部門在管理中逐步推行了目標管理的概念、方法、制度,運用崗位責任制、目標管理責任制等,以結果為本,績效取向為目標,推進政府機關的效能建設,加快了我國人力資源開發與管理,在人事考核、政府績效、干部制度管理等方面取得了顯著成效,但是仍存在著一些目標管理不能解決和執行目標管理過程中不能實施的問題:

第一,目標管理在封閉的組織體系中較易管理,但對處于變動且難以預測動蕩環境中的公共部門管理存在一定難度。公共部門和政府組織面對動態的經濟、文化、社會管理,當相關環境因素發生變化時,目標管理過程中的目標不能改變,這樣會導致公共部門管理活動出現混亂,公共部門和政府組織在環境發生變化時無法通過權變適應變化多端的環境。

第二,目標管理存在信任問題。由于公共部門目標管理的評估中,考評的結果會用于獎金和薪酬的評定體系中,由于工資晉升、末位問責等原因,考評的人為因素比較大,上級在對下級或下級對上級做出評估時,抱著得過且過寬容做好人的態度,缺乏實質性考核,評優選差輪流坐莊,使目標管理流于形式,反映不出真實的工作績效,偏離了民主、平等、自主、激勵的績效考核機制。同時,考核結果只在很小的范圍內應用,造成領導說了算的“一言堂”現象,最終的考評成績對職員的晉升和薪酬分配并不直接起關鍵作用,組織成員的滿意度公平感下降。目標管理淪為一種工作方法、考勤辦法,沒有達到激勵下屬、改革原有僵化行政體制的效果。

第三,公共目標的制定過程是一個政治過程,公共部門或政府機關都有若干級次或層次的部門,都存在自身的利益傾向和偏好,往往充滿了多元目標沖突,由于公共部門的特殊性,目標的制定和協調需要很長的周期,任務數量,可比性和難易度較難調節,一旦出現問題,主要的下行信息溝通不夠暢通,上行溝通起不了有意義的影響,容易導致工作的停頓。

第四,公共部門在實施目標管理中,目標制定、任務設置、結果考評,主要由上級和中級管理部門參與,單方面設定下級工作目標,進行控制管理和監督,并不注重下級部門的參與和自我管理,因此這種單向的下行溝通轉變為大量工作會議和文件傳達,無法調動廣大公務人員深入人心得對政府目標達成共識,影響了目標管理的真實性和可靠性。

從本質上說,公共部門目標管理是一種“民主集中制”的參與式管理,能夠使公共部門明確活動目標、強化工作計劃、提供比較清楚的控制標準、更好地利用人力資源、有助于上下級之間的交流,尤其是上級能對下級職員提供有效的內心激勵,但是,公共部門在推行目標管理的實踐過程出現的問題和弊端,說明了想要實行好這一管理方式,我國公共部門、政府組織還要付出更多的的努力和給予更高的重視!

注釋:

①(美)德魯克,《公共服務機構的管理》,(美國)《公共利益》雜志,第33卷(1973年秋季號),第43頁.

②(美)斯蒂爾曼,《公共行政學》中譯本(下冊),北京:中國社會科學出版社,1989年,第109頁.

③(美)德魯克,《公共服務機構的管理》,(美國)《公共利益》雜志,第33卷(1973年秋季號),第60頁.

參考文獻:

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[2]芮明杰,管理學(第二版)[M].北京:高等教育出版社,2005.

[3]魏愛新,如何評估下屬[M]北京:北京大學出版社,2004.

[4]丁煌,行政學說史[M].武漢:武漢大學出版社,1999.

[5]滕玉成,公共部門人力資源管理[M].北京:人民大學出版社,2006.

作者簡介:

趙佩(1985-),女,漢族,陜西西安人,西北大學公共管理學院,行政管理專業研究生。