“內(nèi)核解讀”司法改革

黨的十八屆三中全會，就全面深化改革的內(nèi)容來講，不亞于十一屆三中全會。此次改革主題全面、主線清晰、重點突出、力度空前，具有重要的里程碑式的意義。和中國的其他各項改革一樣，司法改革進入到了攻堅期、深水區(qū)，這次全會對司法改革作出了一系列重大部署，無論是從改革范圍，還是從改革內(nèi)容來看，都稱得上是一次真正意義上的改革，人民法院的發(fā)展將面臨著前所未有的重大機遇。

所謂改革就是要構(gòu)建符合司法規(guī)律的職能明確、分工合理、制約有效的司法權(quán)運行機制；所謂改革就是要消除司法的地方化、行政化、官僚化，在司法職權(quán)的優(yōu)化配置過程中，解決行政權(quán)制約審判權(quán)，審判不獨立的問題，使得法官能夠真正依法獨立公正地作出判決。通過司法職權(quán)的優(yōu)化配置來促進公正、高效、權(quán)威的司法權(quán)的實現(xiàn)，讓司法回歸純粹的法律規(guī)律與法律屬性。

我國的司法體制改革已經(jīng)進行了三輪，但制約人民法院依法獨立公正行使審判權(quán)的體制性因素依然存在，核心問題就是，司法職權(quán)配置不夠科學合理，中央與地方在司法職權(quán)配置和管理方面客觀上存在著嚴重的錯位。

為什么要這么改？首先，由人民法院的憲法地位所決定。其次，由人民法院審判權(quán)的本質(zhì)屬性決定。

如何改？我的理解就是，將法官任免、人員編制、人事管理提高到省一級統(tǒng)管，經(jīng)費保障納入省級和國家財政預算，讓司法權(quán)的國家屬性和憲法地位得以彰顯。也就是說，在涉及人事任免時，上級司法機關(guān)會有相對更大的話語權(quán)。減少乃至徹底割斷法院在人事與財政上的地方依附，逐步消除地方政府對司法機關(guān)人事權(quán)和財政權(quán)的管控，讓司法機關(guān)有依法獨立、公正司法的人力和財力基礎(chǔ)。這種改革，意味著將國家審判權(quán)統(tǒng)一收歸中央，從制度上保障各級人民法院都成為名副其實的國家審判機關(guān)，嚴格禁止地方操縱國家審判權(quán)，確保全國各級人民法院在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下成為“一盤棋”，保障國家法制的高度統(tǒng)一，切實維護中央的絕對權(quán)威。這也意味著，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，將有可能打破司法管轄區(qū)與行政管轄區(qū)完全重合的二合一管理體制，根據(jù)現(xiàn)實需要設(shè)置不與行政區(qū)劃重合的、相對獨立的司法管轄區(qū)域。從體制上解決現(xiàn)行各高級人民法院、中級人民法院和基層人民法院產(chǎn)生于同級人大，并受制、聽命于地方的突出問題，從法律上、制度上排除了地方保護主義和部門保護主義對國家審判工作的干擾，徹底回歸審判權(quán)作為中央事權(quán)的本性。

對司法的干擾和影響而言，人財物的管理權(quán)往上提，也許只是影響主體的改變，并不能完全杜絕一切外在的干預和干擾，人財物統(tǒng)一到省級管理，干擾和影響只是某種弱化、淡化。相對國家統(tǒng)一的司法權(quán)而言，“省一級”依然是地方，法檢機關(guān)的產(chǎn)生有既定的法律程序，地方人大在法檢機關(guān)人員任免中仍有作用。特別在一個相對熟悉的社會里，相互給面子的文化和需要依賴于黨委、政府解決矛盾的現(xiàn)實，并能完全走向真正意義上的獨立。還要注意的是，省級以下地方法院人財物統(tǒng)一管理并非法院內(nèi)部的“垂直管理”，更不是將上下級法院在審判業(yè)務(wù)上的監(jiān)督指導關(guān)系變成所謂“領(lǐng)導關(guān)系”。在改革的過程中，還需要在制度確保其不因上級機關(guān)在人財物上的更多話語權(quán)，而讓案件的審級有所模糊，甚至助長上下級法院之間違規(guī)干預、請示具體案件。否則，法律設(shè)定審級制度所給予公民的多次救濟權(quán)利，將有可能變得形同虛設(shè)。

在地方化法院運行之中，法官的收入不僅體現(xiàn)在工資補貼上，除此之位，經(jīng)濟較好的各縣、區(qū)、市地方財政都會設(shè)立類似目標考核獎的年度獎金，對于法官微薄的收入來說，是一種額外的實際收入。如果由省財政統(tǒng)一負責，收入仍不大幅增加的情況下，對于中、基層法院的法官而言，收入沒有提高反而降低，如何平衡、協(xié)調(diào)，如何不挫傷法官的工作積極性，也是司法改革面臨的現(xiàn)實問題。

在中國特色的社會主義國家，司法改革還應(yīng)當正確處理好司法與外部政治力量的關(guān)系，探索在新的歷史條件下加強和改善黨對司法工作的領(lǐng)導以及司法配合和服從黨和國家中心工作的方式與方法，建立能夠有效保證人民法院依法獨立行使審判權(quán)的外部支持和監(jiān)督機制。要把各級領(lǐng)導以個人名義對在審案件向法院作出的批示作為一項政治禁忌，避免和杜絕在各種利益的驅(qū)使下干預人民法院獨立行使審判權(quán)的行為與現(xiàn)象，徹底切斷“利益驅(qū)使權(quán)力，權(quán)力干預或影響司法”的鏈條。

法官是法院的中心，目前中國的法官沒有尊貴感，與其他公務(wù)員一樣，待遇很低，工作幸苦，壓力很大。我們在審判實踐中形成的層層審批制，合議庭存在 “合而不議”問題，審委會制度存在“審者不判、判者不審”問題，導致裁判錯誤的責任不清，審判的效率不高，上下級法院的內(nèi)部請示代替了不同審級的獨立裁判，司法的行政化趨勢不斷加劇，由此帶來的人情案、關(guān)系案、腐敗案件也是層出不窮。這次改革提出要“讓審理者裁判，由裁判者負責”，是真正意義上觸及了審判權(quán)力運行機制改革中的核心問題，就是要改革法院的去行政化問題。

為什么要這么做？司法權(quán)本質(zhì)上是一種判斷權(quán)，其要害是反權(quán)力的，其核心是憑借執(zhí)法者的理性、良知、經(jīng)驗、智慧，獨立負責地行使自己的職責。權(quán)力不清、責任不明不僅降低了辦案人員主動提升審判質(zhì)量的積極性，也為個別司法人員徇私舞弊創(chuàng)造了條件，這種做法還會導致一些法官得過且過、不思進取，沒有動力去提高辦案質(zhì)量。為此，司法必須遵循司法職權(quán)的內(nèi)在需求，按照司法職權(quán)行使的規(guī)律，根據(jù)司法工作的特點和需要進行完善、改革。

怎么改？一是提高法官的準入門檻，大力推進法官職業(yè)化、正規(guī)化、專業(yè)化進程，建立有別于一般公務(wù)員的法官選任、培訓、晉級和懲戒制度，注重從職業(yè)品德、專業(yè)知識、實踐經(jīng)驗、廉潔良知等方面培養(yǎng)和遴選法官，努力造就一支高素質(zhì)的法官隊伍，建立以提高法官職級、工資和福利待遇，確保法官享有任期保障、人身安全保障及職務(wù)行為豁免保障，提升法官的職業(yè)尊榮感。

二是逐步剝離司法的行政管理職能，淡化和消除行政層級的影響，弱化行政控制，堅決杜絕法官之上的“法官”。法院內(nèi)部要去“行政化”，院長、庭長往往是一個法院審判執(zhí)行的精英，但現(xiàn)實中他們往往忙于行政化的事務(wù)管理，或者負責法律文書的簽發(fā)把關(guān)，這不但造成了司法資源的浪費，而且存在著未審先決、判者不審的情況。這次《決定》中明確提出，改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責。改革就是要合理構(gòu)建審判權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)三者之間的關(guān)系，形成以審判權(quán)為核心的審判權(quán)力運行體系，我個人認為院長、庭長也是法官，而且應(yīng)該是該法院最好的法官。在案件審理、組成合議庭的過程中，他們可以作為審判長，參與到審判當中，以此提高各級法院的案件審判質(zhì)量。只有從院長、庭長開始“去行政化”，才能逐步實現(xiàn)司法改革的最終目標。

三是進一步健全審判委員會制度。審判委員會制度是我國一項重要的審判制度，重大疑難案件由審委會討論決定，有利于保證審判質(zhì)量。但這一制度的問題在于運行的程序不規(guī)范，不進行開庭審理、不聽取雙方當事人的辯論意見、不讓代理律師參加，僅憑辦案法官的書面或口頭匯報提出問題、進行討論、作出決定，使得訴訟的基本原則被架空，因此必須進行改革。實行主審法官負責制，就應(yīng)當弱化審判委員會在個案審理上的功能。應(yīng)該建立審判委員會討論案件的過濾和分流機制，加大審判委員會委員擔任審判長審理重大疑難復雜案件的比例，改變審判委員會的“擋箭牌”作用，不能代替主審法官承擔錯案責任，真正實現(xiàn)“由審理者判決，由判決者負責”，進一步健全完善審判委員會最終決議及形成理由在裁判文書中公開的制度。

四是建立違反法定程序過問案件的備案登記報告制度、說情公開制度，對非法干預人民法院依法獨立辦案行為，建立干預人員的披露制度和問責制度。對不當干預人民法院審判和執(zhí)行工作的行為，紀檢監(jiān)察部門及時介入，及時調(diào)查，形成全社會支持人民法院依法獨立公正行使審判權(quán)的良好司法環(huán)境。

責任編輯：李曉歡