城市規(guī)劃視角下的“鬼城”成因和治理措施初探

摘要本文就鬼城這一城市化建設(shè)中出現(xiàn)的新問題進(jìn)行探討研究，主要從鬼城的概念著手，以城市規(guī)劃的視角分析其成因，并嘗試結(jié)合現(xiàn)階段我國城市規(guī)劃和建設(shè)的現(xiàn)實(shí)情況提出預(yù)防和治理措施。

關(guān)鍵詞城市化鬼城城市治理

前言

科學(xué)的城市規(guī)劃可以合理確定城市的發(fā)展方向、規(guī)模和布局，統(tǒng)籌安排各項(xiàng)建設(shè)，協(xié)調(diào)各方面在建設(shè)中的矛盾，對于城市的長期發(fā)展有重要的指導(dǎo)作用。然而不合理的規(guī)劃對于城市的反作用也十分強(qiáng)烈。在城市化的推動(dòng)作用下，國內(nèi)城市建設(shè)掀起新區(qū)建設(shè)熱潮，據(jù)國家發(fā)改委對12個(gè)省會(huì)城市調(diào)查顯示，平均每個(gè)城市要建4.6個(gè)新城新區(qū)；144個(gè)地級城市，平均每個(gè)規(guī)劃建設(shè)約1.5個(gè)新城新區(qū)。新區(qū)建設(shè)使城市規(guī)模急劇擴(kuò)大，為城市化水平的提升帶來支撐的同時(shí)也帶來一系列問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2013年我國就出現(xiàn)了12座新“鬼城”，且大有蔓延之勢，因此，研究這一現(xiàn)象對我國的城市化發(fā)展具有深刻意義。

1.鬼城的概念演變

“鬼城”一詞的來源帶有神話色彩，如傳說故事中的豐都。隨著社會(huì)的發(fā)展，“鬼城”被用來特指資源枯竭并被廢棄的城市，屬于地理學(xué)名詞。按此概念，可分為災(zāi)害型和衰落型兩大類。如切爾諾貝利核電站附近的普里皮亞季，由于核泄漏事故成為災(zāi)害型鬼城的代表。我國有著“中國石油工業(yè)搖籃”美譽(yù)的甘肅省玉門市，石油儲(chǔ)量減少，在上世紀(jì)末遷城，成為衰落型鬼城。但在城市建設(shè)推進(jìn)過程中，鬼城有了新的含義，大批新規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的城市新區(qū)因空置率過高，夜晚漆黑一片，被形象地稱為“鬼城”，其中以鄂爾多斯市康巴什新城最具代表性。這類鬼城是因城市規(guī)劃內(nèi)容與實(shí)際城市需要差別過大而造成空置現(xiàn)象，可稱之為規(guī)劃型鬼城。

2.規(guī)劃型鬼城的成因

通過對目前已經(jīng)出現(xiàn)的規(guī)劃型鬼城案例進(jìn)行歸納總結(jié)，其成因主要可以概括為以下幾點(diǎn)。

首先，城市規(guī)劃制定未遵循城市客觀發(fā)展規(guī)律，過于長遠(yuǎn)，與城市自身實(shí)際發(fā)展需求不匹配，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模遠(yuǎn)超出規(guī)劃人口需求，導(dǎo)致入住過少、設(shè)施閑置。按照城市化發(fā)展的規(guī)律，城市化率達(dá)到70%左右時(shí)其城市化進(jìn)程就會(huì)進(jìn)入緩慢上升通道。我國目前城市化率平均約為50%，發(fā)達(dá)地區(qū)如上海、北京等地城市化水平超過80%。鄂爾多斯從2001年至2008 年其城市化率一直保持在70%左右，但在2009 年突然躍升為99%。同時(shí)，鄂爾多斯的城市建設(shè)區(qū)面積在2007 年由30 平方公里迅速擴(kuò)張為100平方公里，增長了2.33 倍，總?cè)丝趨s處于平緩增長狀態(tài)。脫離循序漸進(jìn)的原則而演變?yōu)椤凹彼俪擎?zhèn)化”的發(fā)展方式，導(dǎo)致城市空間和規(guī)模迅速擴(kuò)張，資源過度消耗，人口城鎮(zhèn)化率虛高。

其次，城市規(guī)劃功能布局過于單一，配套基礎(chǔ)設(shè)施滯后也是成因之一。城市是居住、商業(yè)服務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化以及各類產(chǎn)業(yè)等多種功能集合的綜合體，居住只是城市的基本功能之一。新城、新區(qū)規(guī)劃建設(shè)過程中往往以居住功能為主，即使規(guī)劃的新區(qū)是復(fù)合功能新區(qū)，但是在實(shí)際建設(shè)過程中產(chǎn)業(yè)以及配套服務(wù)設(shè)施的引入和發(fā)展嚴(yán)重滯后，這就造成新區(qū)成為睡城，鐘擺式交通加劇城市交通設(shè)施的壓力，日常生活不便，入住率自然就低。空城、鬼城也就隨之出現(xiàn)。

第三，城市建設(shè)過于順應(yīng)市場和經(jīng)濟(jì)的表象，城市規(guī)劃未能發(fā)揮其宏觀調(diào)控的基本作用。 城市規(guī)劃包括城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃，從城市規(guī)模、土地使用指標(biāo)等多個(gè)層面對城市的建設(shè)起到調(diào)控和管理作用。但近幾年席卷全國各地的房地產(chǎn)熱潮使土地出讓交易額連年創(chuàng)造新紀(jì)錄，地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)成為地方財(cái)政收入的重要支柱和來源，經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使和刺激使得土地供應(yīng)量成倍放大，這些土地上住宅等建筑的實(shí)際建設(shè)量已經(jīng)超過城市人口規(guī)模增大對應(yīng)的需求，閑置在所難免。

3.規(guī)劃型鬼城的危害

1)浪費(fèi)土地資源

我國可供開發(fā)利用的土地資源并不富裕，“房地產(chǎn)用地和企業(yè)用地不斷擴(kuò)張使耕地一再受到侵蝕，目前中國耕地面積僅約為18.26 億畝，比1997 年的19.49 億畝減少1.23 億畝，中國人均耕地面積由10 多年前的1.58 畝減少到1.38 畝，僅為世界平均水平的40%”。新區(qū)的占地規(guī)模通常都很大，動(dòng)輒數(shù)百平方公里，如鄂爾多斯康巴什新城155平方公里，云南呈貢新城461平方公里，京津新城260平方公里，上海松江新城160平方公里，侵占了大量國土空間，造成了我國土地資源的極大浪費(fèi)。

2)存在巨大經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)和風(fēng)險(xiǎn)

新城建設(shè)的資本投入都非常巨大，大量的道路、管網(wǎng)以及廣場綠化等基礎(chǔ)設(shè)施均按照較高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配置和施工，然而建設(shè)成果卻得不到有效利用，造成巨大經(jīng)濟(jì)損失。同時(shí)，對鬼城的后期改造需要在原有建設(shè)的基礎(chǔ)上再付出巨大的人力成本和財(cái)力成本，交付城市管理的“二次學(xué)費(fèi)”。更為嚴(yán)重的是鬼城的出現(xiàn)為以地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)的發(fā)展方式敲響警鐘，鄂爾多斯康巴什新城的現(xiàn)狀已經(jīng)證明，信貸資本鏈條的斷裂將刺激地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)泡沫的破裂，這不僅使地方政府和百姓背上沉重的債務(wù)，更嚴(yán)重的將會(huì)嚴(yán)重危害整個(gè)社會(huì)的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶來不可估量的災(zāi)難。

3)阻礙城市良性發(fā)展

如果按照城市有機(jī)發(fā)展的角度來看，城市本身也是一個(gè)整體，各個(gè)部分發(fā)揮著其應(yīng)有的作用。而“鬼城”功能的不平衡性則不單單為本區(qū)域內(nèi)帶來種種問題，更使得城市的其他部分為其錯(cuò)誤而買單，威脅著城市整體的良性循環(huán)，對城市功能的協(xié)調(diào)和空間開發(fā)的秩序都造成了極大的影響。

4.治理措施的探索和建議

1)科學(xué)規(guī)劃，預(yù)防出現(xiàn)新鬼城

預(yù)防和治理“鬼城”首先應(yīng)從規(guī)劃源頭抓起。首先對新城的規(guī)劃要嚴(yán)格審查，甚至應(yīng)該暫停新城規(guī)劃建設(shè)。一般來說，當(dāng)城區(qū)內(nèi)人口密度過高、功能過于集聚，已經(jīng)超過其承載量，需要新的城市空間來疏散人流和功能。我國很多城市的人口密度和功能集聚度并不是很高，但低下的城市內(nèi)部服務(wù)設(shè)施水平和高昂的更新改造成本迫使建設(shè)新城區(qū)來滿足城市的發(fā)展需求，結(jié)果往往新城沒發(fā)展起來，老城也開始衰敗。因此，規(guī)劃建設(shè)新城并不是最理想方案，應(yīng)立足于對城市的人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)支撐、土地承載力等進(jìn)行科學(xué)論證分析，并與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃相結(jié)合，控制城市的合理規(guī)模，避免空間的無序蔓延和擴(kuò)張，以人為本，以緊湊發(fā)展和精明增長模式作為城市發(fā)展的基本思想。

2)因地制宜，避免建設(shè)跟風(fēng)

新城新區(qū)建設(shè)是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的重要舉措，但不同地區(qū)需要差別對待，應(yīng)該從全國的高度進(jìn)行城鎮(zhèn)化格局的頂層設(shè)計(jì)，因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃。我國東部沿海地區(qū)與西部地區(qū)發(fā)展差異很大，在人口密度本來就不高的中西部城市，再投入大量的人力物力搞“造城運(yùn)動(dòng)”，無疑是對土地資源和財(cái)力的極大浪費(fèi)，應(yīng)避免北新城華麗的外衣迷惑，避免跟風(fēng)建設(shè)。

3)重視產(chǎn)業(yè)植入，促進(jìn)鬼城復(fù)活

將產(chǎn)業(yè)納入工業(yè)區(qū)，為新城提供造血功能，整個(gè)城市才能形成循環(huán)系統(tǒng)，才能進(jìn)而形成螺旋式成長，新城才不至于變成鬼城。此外，以城市人的角度設(shè)身處地地對各種方面進(jìn)行考量，注入文化關(guān)懷，加強(qiáng)城市市民對自身城市的認(rèn)同感。這也為“鬼城”的復(fù)活之路帶來新的思路。

5.結(jié)語

綜上所述，鬼城是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題和矛盾，它帶來了國土資源浪費(fèi)、房地產(chǎn)泡沫、通勤成本上漲等諸多問題，阻礙我國城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。因此，各個(gè)城市應(yīng)該強(qiáng)化科學(xué)規(guī)劃、強(qiáng)調(diào)因地制宜、重視產(chǎn)業(yè)和文化植入，預(yù)防“鬼城”的出現(xiàn)，促使“鬼城”復(fù)活。

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