美國圖書館視障群體服務的法律環境研究

劉 瑋

視障群體是指由于視力障礙而獲取信息受限，在政治、經濟、文化等方面處于不利地位的弱勢群體。美國極其重視視障群體信息權利的保障，隨著美國經濟的繁榮和社會文明的高度發達，美國圖書館視障群體服務事業成就顯著、舉世矚目。美國圖書館視障群體服務的法律制度設計全面而系統，為其提供堅強的后盾和有力的支撐，值得我們借鑒和參考。

1 美國圖書館視障群體服務的概況

美國是最早面向視障群體開展圖書館服務的國家。1868年，波士頓公共圖書館第一個建立了盲人服務部，開創盲人借閱服務的先河。1878年美國國會開始提供盲人圖書館服務基金，之后美國國內各城市紛紛成立盲人圖書館，或在既有公共圖書館開展盲人服務。1897年約翰·拉希爾·楊在國會圖書館建立了盲人閱覽室。1931年國會圖書館設立“盲人及殘疾人國家圖書館服務部”(即NLS/BPH：National Library Service for the blind and physically handicapped)，負起為美國成年讀者提供盲文資料的責任，并逐步形成全國性的圖書館盲人服務網絡。1964年美國國會簽訂公共法89- 522條，拓寬了盲人的概念，凡是因身體或視力限制而無法閱讀傳統印刷資料的讀者均為該網絡的服務對象。該網絡發展至2個跨州中心，56個地區圖書館(包含43個州立圖書館機構，13個職業康復機構)，45個副區域圖書館，11家咨詢推廣機構和4個獨立的機器外借機構[1]。進入信息社會，克林頓政府推出信息高速公路計劃，使視障群體服務成為每個圖書館的常規服務，美國圖書館視障群體服務走在世界各國的前列。

2 美國圖書館視障群體服務法律環境建設的階段

美國圖書館視障群體服務的法律完善，制度健全，并不是一蹴而就的，立法者和政府隨著經濟的發展和社會的進步及時調整其內容，使之日趨完善，大致經歷了三個階段：

起步階段(20世紀40年代前)。19世紀后期工業化文明的推進，美國盲人基金會以慈善意識和公益精神促使圖書館視障群體服務事業的蓬勃發展，以社會教育彌補該群體成員知識的匱乏。1904年《郵政法》規定盲文圖書免費郵遞，增加了圖書館為視障群體服務的項目。國會圖書館為視障群體服務始于1931年史慕特法案(Pratt Smoot Bill)的授權。這一時期立法單一，還沒形成圖書館視障群體服務的法律保障體系。

發展階段(20世紀40年代-90年代前期)。二戰后大量傷殘退伍軍人涌現，殘疾人數量激增，殘疾人權利運動活躍；恰逢經濟實力膨脹，多方面的立法保障使圖書館視障群體服務事業快速發展。首先是1946年頒布、1982年修訂的《國會圖書館法》規定了國會圖書館為視障群體服務的責任和義務；其次是無障礙理念的興起，1968年頒布的《建筑無障礙法案》是圖書館面向視障群體開放的里程碑。1964年《圖書館法》 更名為《圖書館服務與建設法》，1970年修訂后，將各級各類圖書館面向視障群體服務納入法制化的軌道；再次是《康復法案》(1973年)和《殘疾人法案》(1990年)的頒布實施，有力地保障了殘疾人各方面的權利，美國圖書館視障群體服務的法律體系略見雛形。

完善階段(20世紀90年代后期)。進入信息社會后，以平等和包容為理念，以保障和實現視障群體的知識信息權利為宗旨，已有法律隨著信息社會的發展而不斷地調整和完善，如《殘疾人法案》2008年修改后，擴大了受眾的范圍；1998年《康復法案》508號條款確保殘疾人能平等訪問電子信息，這是與信息社會相適應的信息無障礙法律條款。相關執行、協調、監管機構，各負其責，各司其職，通過實施、反饋、修訂，圖書館視障群體服務的法律體系日趨完善，使圖書館視障群體服務事業健康、持續地發展。

3 美國圖書館視障群體服務的法律制度設計

3.1 圖書館專門法

從聯邦到各州，美國圖書館通過多方面的立法保障圖書館正常運營的同時，充分考慮視障群體的信息需求，保障其平等的知識信息權利，使圖書館視障群體服務有法可依，有章可循。《國會圖書館法》(1982年修訂)對NLS及其合作圖書館服務網絡進行宏觀管理和調控。該法第八條規定：對為盲人和其他殘疾人準備的書籍、有聲讀物、樂譜、指導讀物以及其他專門設施實行專項撥款，建立專門地區中心以滿足殘疾人的閱讀需要。成立專業和合作圖書機構協會，對圖書館進行管理以及制定規章制度[2]。1996年克林頓總統簽署《圖書館服務與技術法案》(Library Services and Technology Act，LSTA)(2003年修訂)，針對圖書館面向殘疾人服務做了具體規定[3]，重視對殘疾人以及服務水平低下的地區人群服務是其立法目的之一。為殘疾人服務可以優先得到聯邦政府的項目資金，激發了各級各類圖書館視障群體服務的開展，以彌補其知識差距和消除數字鴻溝，促進社會融合。基于美國法律系統的雙軌制，州議會通過其立法權掌管本州的圖書館政策和運作。《加利福尼亞州圖書館法》在各州圖書館法中比較有代表性，它擴充了地方政府經費投入、志愿者服務、上門服務和監督實施等相關內容。州圖書館法對強化視障群體服務的針對性具有重要意義，與國家層面的立法相互補充，相得益彰。

3.2 圖書館相關法

在美國，信息公開制度、電信與網絡普遍服務制度、知識產權保護制度、公共圖書館制度、公共教育制度等組成覆蓋全社會的信息保障體系，促進信息公平。面向視障群體服務的圖書館相關法(見表1)均“符合處于最不利地位的人的最大利益”，充分體現了美國社會文明程度。主要表現在以下三個方面：一是以《圖書館法》為基礎，《康復法案》《建筑物障礙法》等從不同的側面為美國圖書館視障群體服務提供“綜合治理”，使圖書館既承擔實現“無障礙化”的責任，又承擔為視障群體服務的義務，從而保障視障群體無障礙獲取信息權利的充分實現。二是以《殘疾人法案》為基本法，“以人為本”，賦權增能，使視障群體能夠全面有效地參與競爭，并得以實現自身的發展，進一步激發視障群體的信息需求，成為圖書館視障群體服務事業可持續發展的動力之源。三是將各種法律中的原則性規定具體化、可操作化。如將網絡內容無障礙建設具體細化到網站的響應時間；盲文標識的標準具體到字母的大小、間距和離地高度等，使圖書館視障群體服務走向規范化、制度化。

表1 面向視障群體服務的圖書館相關法

4 圖書館行業自律規范

美國圖書館協會(ALA)成立于1876年，1906年下設盲人圖書館工作委員會，1967年實施《圖書館盲人及視覺殘障者服務標準》，此標準是為盲人提供圖書館服務的基本依據，對聯邦、各州、社區、學校及特殊機構等各級各類的圖書館都做了詳細的規定，包括經費、人員、典藏、服務及設施等項目[7]。2001年制定的《針對殘疾人的圖書館服務》成為信息時代圖書館視障群體服務的新標準。

1939年美國圖書館協會發表《圖書館權利宣言》 (Library Bill of Rights)，1996年修訂并代表美國圖書館界對圖書館擁有“自由權利”做了“集團性”確認，所確認的內容奠定了西方現代“圖書館自由”精神的基本內涵。1981年美國圖書館協會公布《職業道德規范聲明》，核心內容是圖書館員為完成圖書館所承擔的社會職責而應該具有的職業理念、專業素養和行為準則[8]。通過行業倫理、道德和職業規范的約束力和引導力，美國圖書館以平等服務、人文關懷、專業化職業化和維護讀者權利為原則，一方面協調平衡各方利益，使視障群體的利益最大化，另一方面使視障群體圖書館權利意識日益增強。在哈佛攻讀MBA的聯合國殘疾人權利委員會副主席楊佳(盲人)和第一位在美國獲醫學博士的中國盲人李雁雁對美國圖書館視障服務的體貼入微感同身受，贊不絕口。由此可見，美國圖書館視障群體服務水平達到了法律的強制力難以企及的高度。

5 啟示與思考

我國圖書館視障群體服務的立法保障經歷了從無到有、從忽視到重視的過程，逐步形成了以《憲法》 為根本法、以《殘疾人保障法》為基本法、以圖書館法為專門法、以《著作權法》等為相關法和以《殘疾人權利公約》等國際規范為參照的有機整體。但是圖書館視障群體服務立法保障還存在范圍不寬、程度不高、效力不強、協調不力等問題，借鑒經驗與結合國情并舉，制定和修訂并重，完善我國圖書館視障群體服務的法律保障體系，以期保障圖書館視障群體服務的持續性和有效性，實現效益的最大化。

5.1 完善為視障群體服務的圖書館法律體系

《殘疾人保障法》(2008年修訂)是《憲法》尊重和保障人權精神的體現，旨在維護殘疾人的合法權益，保障殘疾人平等充分地參與社會生活，分享社會物質文化成果。其立法的目光已經投向公共圖書館，規定了圖書館為視障群體服務的責任和義務，但專用設施、文獻資源、人員等相關資源還沒有得到落實，圖書館相應的權利也沒有得到落實。《圖書館法》立法工作在2008年11月正式啟動[9]。國家作為法律制度供給的主體，應確立各級各類圖書館開展面向視障群體服務的原則。以《圖書館法》為核心，地方人大和政府作為地方圖書館立法的主體，相應地調整地方層面圖書館制度供給真空或供給不到位的現狀，完善視障群體服務的任務、范疇和方式等內容，為有效地開展服務工作提供根本保障。中國圖書館學會作為行業規范和職業規范供給的主體，通過自律規范對法律規則進一步細化，創造良好的“守法環境”。通過圖書館立法量的擴張和質的躍遷，完善圖書館視障群體服務法律體系，保障其知識信息權利的實現，而這種權利的實現是視障群體參與社會生活、共享社會物質文化成果的前提。

5.2 加強交流合作，與國際慣例接軌

(1)《殘疾人權利公約》。該公約是聯合國首部為保護殘疾人權利而專門制定的具有法律約束力的國際公約，旨在促進、保護和確保所有殘疾人充分和平等地享有一切人權和基本自由，并促進對殘疾人固有尊嚴的尊重。中國政府忠實履行各項義務，采取立法、行政和其他措施，保障和促進公約所載的各項權利得以實現，對圖書館視障群體法律體系建設的作用和意義體現在以下三個方面：第一，明確相關立法的根本目的是實現人的全面發展，建設公平正義的和諧社會。一方面注重殘疾人組織和殘疾人參與相關立法，廣泛聽取殘疾人的意見；另一方面提高對視障群體能力和貢獻的認識，提高整個社會對殘疾人權利的認識，為相關立法打下堅實的社會基礎；第二，將殘疾人事務納入經濟社會發展的主流，是圖書館視障群體服務法律環境建設的動因。如《郵政法》規定盲文圖書免費郵寄，就會對圖書館文獻傳遞業務的長期開展產生最直接的影響；第三，殘疾人生活狀況的改善，特別是《殘疾人教育條例》使視障群體獲得平等的教育權，提高其文化知識水平和信息素養，提升對圖書館的認同感和認知度，是相關立法的基本條件。

(2)《馬拉喀什條約》。信息化社會中的圖書館不僅是殘障用戶信息資源的組織者和服務的提供者，同時也是信息資源的生產者[10]。我國《著作權法》(2001年修訂)僅將“已經發表的作品改成盲文出版”確定為合理使用的范圍，視障群體的利益保留較少。《信息網絡傳播權保護條例》(2006年)第六條列舉的特殊權限和例外僅包含“以不以營利為目的、以盲人能夠感知的獨特方式向盲人提供已經發表的作品。”2012年10月國家版權局發布《著作權法(修改草案第三稿)》(以下簡稱《草案》)，對視障群體獲取無障礙格式作品的規定也是零碎、非系統以及弱化的，因而有必要對該《草案》文本進一步修訂從而滿足《馬拉喀什條約》(該條約通過一系列針對著作權的例外與限制措施，有利于無障礙格式版作品的復制、制作、發行、交換等，為豐富視障群體文獻信息提供了制度支持)[11]。在“以平衡權利人利益和用戶利益為目標”理念的基礎上，《著作權》的修改應包括以下三個方面的內容：①明確圖書館為被授權的實體；②擴大受益人范圍，包括盲人、有視覺障礙、知覺障礙和閱讀障礙的人等；③明確圖書館可以享有針對視障者的限制與例外。圖書館獲得更大的傳播豁免權，將促進圖書館視障群體服務的開展。

5.3 加強協作協調，完善無障礙建設法律體系

公共圖書館是一個社會服務機構/制度，以保障公眾的信息權利，維護社會的信息公平為已任。視障群體信息權利的保障和實現是以無障礙環境為前提的。《殘疾人保障法》(2008年修訂)設立專門的章節規范無障礙環境建設，其配套的行政法規《無障礙建設條例》 (2012年頒布)制定了實施細則，但內容含糊、籠統、缺失，缺乏可操作性。基于“社會連帶理念”，相關機構應借鑒美國經驗，通過無障礙委員會，圍繞無障礙建設的宗旨、目標和任務，進行協作協調。國務院殘疾人工作協調委員會是我國政府議事協調機構，應加強橫向協調協作。通過制定、修訂、補充專門性法律，使殘疾人各項權利的相關內容配套、銜接。此外，地方殘疾人工作協調委員會應加強縱向協調協作。地方性法規是國家法律、行政法規的細化補充，拾遺補缺，目的是使法律法規得到有效實施[12]。物質環境和信息環境無障礙，有利于視障群體走進圖書館、利用圖書館，有利于圖書館無障礙信息服務的順利進行。

[1] Report of the National Library Service for the Blind and Physically Handicapped [EB/OL]. [2014-03-12].http：//www.loc.gov/nls/other/congressreport.html.

[2] 美國國會圖書館[EB/OL].[2013-02-18].http//baike.so.com./doc/5794756.html#5794756-6007551-6.

[3] 圖書館服務與技術法案[EB/OL].[2014-03-12]. http：//www.doc.88.com/p-908395085973.html.

[4] 美國殘疾人法案[EB/OL].[2014-03-12]. http：//www.cdpf.org.cn/special/wazjstl/2012-07/04/content_30401183.html.

[5] 美國康復法案[EB/OL].[2014-03-12]. http：//baike.so.com/doc/5794756.html.

[6] 美國信息自由法案[EB/OL].[2014-03-12]. http：//www. 360doc . com/content/12/0829/09/8102575_232939870.shtml.

[7] 郝建南. 國外圖書館弱勢群體服務范圍制度略探[J].圖書館，2011 （4）：89-92.

[8] 韓小亞. 美國圖書館法律體系建設及其啟示[J]. 圖書館論壇，2009 （6）：40-42.

[9] 李國新.《公共圖書館法》立法進展[J].圖書館建設，2010 （10）：1-3.

[10] 王薇. 日本公共圖書館的殘障文獻資源建設實踐與啟示[J]. 圖書館建設，2013 （6）：22-26.

[11] 曹陽. 《馬拉喀什條約》與中國圖書館界的應對[J].圖書情報工作，2013 （19）：50-56.

[12] 趙媛，張歡，王遠均，等.我國信息無障礙法律法規保障體系研究[J].圖書情報論壇，2011（6）：266-274.