資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展問題研究

摘 ? ? ?要：松原市作為成長型的資源型城市，在轉(zhuǎn)型發(fā)展實(shí)踐中取得了一定的成績(jī)，但同時(shí)也遇到了許多問題。本文認(rèn)為，把握資源型城市發(fā)展規(guī)律，認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)型發(fā)展;聯(lián)系資源型城市客觀實(shí)際，規(guī)劃轉(zhuǎn)型發(fā)展;完善政策體系，促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展;采取必要措施，落實(shí)轉(zhuǎn)型發(fā)展;創(chuàng)新體制機(jī)制，保障轉(zhuǎn)型發(fā)展，是松原市轉(zhuǎn)型發(fā)展經(jīng)驗(yàn)帶給資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的啟示。

關(guān) ?鍵 ?詞：資源型城市;轉(zhuǎn)型發(fā)展;松原市

中圖書分類號(hào)：F299.22 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2014）12-0042-06

收稿日期：2014-10-10

作者簡(jiǎn)介：牟春野（1962—），女，吉林長春人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）副教授，研究方向?yàn)楣残姓?/p>

資源型城市轉(zhuǎn)型是指將城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)由現(xiàn)存的不可再生性自然資源的開采和加工產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向其他產(chǎn)業(yè)，使城市發(fā)展擺脫對(duì)原資源型產(chǎn)業(yè)的依賴，以實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。資源型城市轉(zhuǎn)型包括資源結(jié)構(gòu)調(diào)整及資源取向的轉(zhuǎn)化;支柱產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的再選擇、再培育;城市發(fā)展取向的調(diào)整;生態(tài)環(huán)境的修復(fù);勞動(dòng)力的安置等。這種“轉(zhuǎn)型”必然會(huì)引發(fā)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、環(huán)境等多方面的系列變革。資源型城市分為成長型、成熟型、衰退型和再生型四種類型，吉林省松原市被國務(wù)院列為成長型城市。松原市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與石油資源開發(fā)開采密切相關(guān)，而石油資源的有限性、不可再生性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的持續(xù)性，要求松原市在石油資源尚未開發(fā)到“枯竭”的當(dāng)下，謀劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，以期促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

一、松原市城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的實(shí)踐

松原市的轉(zhuǎn)型發(fā)展是一個(gè)對(duì)轉(zhuǎn)型發(fā)展認(rèn)識(shí)不斷深入，目標(biāo)逐漸清晰，措施日漸完善的過程。松原市把轉(zhuǎn)型發(fā)展作為地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的抓手，把轉(zhuǎn)型發(fā)展與保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的戰(zhàn)略要求結(jié)合起來，因地制宜，創(chuàng)新轉(zhuǎn)型模式，實(shí)現(xiàn)了在轉(zhuǎn)型中發(fā)展，在發(fā)展中轉(zhuǎn)型。

（一）達(dá)成共識(shí)，確定轉(zhuǎn)型發(fā)展目標(biāo)

松原市作為成長型的資源型城市，相對(duì)豐富的油氣資源和資源型經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)，使其成為“依油而建、因油而興”的石化新城。松原市生產(chǎn)總值在“十一五”期間年均增長18.3%，在吉林省保持領(lǐng)先水平。松原市對(duì)GDP增長和地區(qū)經(jīng)濟(jì)排序的提升有著清醒的認(rèn)識(shí)， 對(duì)“一業(yè)獨(dú)大”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)帶來的諸多現(xiàn)實(shí)問題和將來的“油盡城衰”有著強(qiáng)烈的危機(jī)感，提出“轉(zhuǎn)型”是松原市可持續(xù)發(fā)展的唯一戰(zhàn)略選擇，“早轉(zhuǎn)型，早主動(dòng);慢轉(zhuǎn)型，很被動(dòng);不轉(zhuǎn)型，沒出路，”只有主動(dòng)轉(zhuǎn)型，才能抓住發(fā)展的先機(jī)，掌握發(fā)展的主動(dòng)權(quán)等發(fā)展理念。 2009年編制了《松原市資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》（2009年-2020年），在近年又提出了“轉(zhuǎn)型發(fā)展、富民強(qiáng)市，建設(shè)幸福松原”的目標(biāo)，把轉(zhuǎn)型發(fā)展作為常態(tài)性工作，緊緊圍繞轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加大培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，拉開了資源型城市主動(dòng)轉(zhuǎn)型的序幕。

（二）因地制宜，謀劃轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略

⒈繼續(xù)強(qiáng)化油氣資源主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在開源和節(jié)流兩個(gè)方面下功夫。在開源方面：靠勘探開發(fā)，增加新的資源儲(chǔ)備，從源頭上增加可開發(fā)利用的資源儲(chǔ)量。在節(jié)流方面：一是靠科學(xué)技術(shù)，提高采收率;二是適度控制資源的開采規(guī)模，延長油田企業(yè)壽命;三是注重發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，充分利用既有資源;四是搞好資源的精深加工，拉長產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)序次升級(jí)。在此基礎(chǔ)上，松原市提出在保持油氣采出量相對(duì)穩(wěn)定的前提下，堅(jiān)定不移地推動(dòng)以資源為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化和升級(jí)，盡量擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)容量，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展有更加廣闊的空間。

⒉打破傳統(tǒng)思維定勢(shì)和發(fā)展模式的桎梏，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上破解“一業(yè)獨(dú)大”帶來的困境。松原市在強(qiáng)化油氣開采和化工業(yè)的同時(shí)，按資源優(yōu)勢(shì)對(duì)石油和汽車配套、生化、化肥、電力、畜產(chǎn)品加工、蔬菜生產(chǎn)加工等產(chǎn)業(yè)集群進(jìn)行科學(xué)布局，形成了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)鼎足而立，第三產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，新興產(chǎn)業(yè)不斷涌現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的良性經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)。目前，經(jīng)過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的有效調(diào)整，以北大荒玉米產(chǎn)業(yè)公司、嘉吉擴(kuò)能、中糧肉食產(chǎn)業(yè)鏈基地等項(xiàng)目為主的農(nóng)產(chǎn)品加工和食品產(chǎn)業(yè)，以吉港200萬噸LNG、富德20萬噸EVA等項(xiàng)目為主的油氣化工產(chǎn)業(yè)鏈，以沃爾瑪超市、歐亞商都等大型商貿(mào)企業(yè)以及哈達(dá)山、查干湖旅游開發(fā)等項(xiàng)目為主的商貿(mào)和旅游產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的三大產(chǎn)業(yè)體系，正成為支撐松原轉(zhuǎn)型發(fā)展的骨架和硬支撐。

（三）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確轉(zhuǎn)型發(fā)展措施

⒈堅(jiān)持油、地共建。成立松原市和吉林油田共同參加的可持續(xù)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，構(gòu)建組織保障機(jī)制，在進(jìn)一步完善油、地聯(lián)席合議制度，創(chuàng)新高效工作機(jī)制的同時(shí)，還形成了油、地相互支持機(jī)制。遵循利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，油、地聯(lián)手合力建設(shè)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、政策互用，堅(jiān)持穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)的原則;采取項(xiàng)目聯(lián)辦、資金聯(lián)股、設(shè)施聯(lián)建、人才聯(lián)用的措施。

⒉堅(jiān)持走綠色發(fā)展之路。把特色資源轉(zhuǎn)化成特色產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，打造松原經(jīng)濟(jì)“升級(jí)版”。不斷促進(jìn)工業(yè)企業(yè)發(fā)展升級(jí)，加快培育綠色食品、清潔能源等低碳環(huán)保型產(chǎn)業(yè)，探索綠色發(fā)展之路。主要表現(xiàn)在：一是加快發(fā)展風(fēng)力發(fā)電產(chǎn)業(yè)，逐年擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，計(jì)劃到2017年，風(fēng)電裝機(jī)容量達(dá)到110萬千瓦規(guī)模。二是加快發(fā)展與生物質(zhì)生產(chǎn)乙醇和化工原料、生物質(zhì)發(fā)電和生物質(zhì)固體燃料相關(guān)的產(chǎn)業(yè)。隨著首條生物質(zhì)丁醇生產(chǎn)線在松原市的正式投產(chǎn)，松原市計(jì)劃在5年至7年內(nèi)建成年加工2000萬噸農(nóng)業(yè)廢棄物的生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)集群。三是在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，松原市已建成無公害、綠色、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地86個(gè)，總面積達(dá)5.7萬公頃。未來的目標(biāo)是將松原市建設(shè)成全國重要的綠色食品產(chǎn)業(yè)基地。

⒊堅(jiān)持以增量帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，用招商引資助推項(xiàng)目建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展搭建平臺(tái)。松原市在招商引資過程中圍繞自身優(yōu)勢(shì)資源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，結(jié)合現(xiàn)有行業(yè)龍頭企業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，科學(xué)謀劃項(xiàng)目。2014年上半年，全市共簽約投資3000萬元以上重點(diǎn)招商項(xiàng)目36個(gè)，合計(jì)總投資179.4億元。在簽約的項(xiàng)目中，投資5億元以上項(xiàng)目達(dá)9個(gè)。其中，蒙牛集團(tuán)投資28億元的優(yōu)質(zhì)荷斯坦奶牛養(yǎng)殖及高端奶制品加工項(xiàng)目體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)鏈條長、輻射能力強(qiáng)的特點(diǎn)。

⒋在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，加大財(cái)政支持力度，建立可持續(xù)發(fā)展專項(xiàng)資金。市縣（區(qū)）兩級(jí)財(cái)政每年在預(yù)算內(nèi)列支一定額度專項(xiàng)資金，與可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金配套，主要用于各產(chǎn)業(yè)基地辦公經(jīng)費(fèi)，如基地園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些舉措使具有松原特色的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整新路越走越寬。

⒌從區(qū)域優(yōu)勢(shì)出發(fā)，積極融入長吉圖經(jīng)濟(jì)圈。處于長哈經(jīng)濟(jì)帶中間的松原市，是吉林省中部城市群之一，是哈大齊工業(yè)走廊的近鄰。依托良好的資源、區(qū)位、交通優(yōu)勢(shì)，松原市承接優(yōu)勢(shì)逐漸顯現(xiàn)。憑借這些特有優(yōu)勢(shì)，松原市跨省銜接和輻射東北亞地區(qū)現(xiàn)代物流體系，成為三省區(qū)重要的交通樞紐和物流中心，隨著石化產(chǎn)業(yè)園的建立，引進(jìn)了大慶、吉林以及遼河石油煉制產(chǎn)業(yè)下游產(chǎn)品。隨著生物產(chǎn)業(yè)原料基地的建立，承接了以玉米淀粉為基礎(chǔ)原料的精深化工項(xiàng)目。目前，一批有影響的支柱型產(chǎn)業(yè)迅速崛起。

轉(zhuǎn)型發(fā)展的實(shí)踐使松原市經(jīng)濟(jì)發(fā)展充滿活力，目前，松原市已進(jìn)入工業(yè)化成熟期，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，城市建設(shè)步伐加快，居民安居樂業(yè)，社會(huì)和諧穩(wěn)定，初步改變了石油產(chǎn)業(yè)“一業(yè)獨(dú)大”的局面，夯實(shí)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，增強(qiáng)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生增長動(dòng)力。

二、松原市轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的突出問題

松原市作為成長型資源城市，對(duì)轉(zhuǎn)型發(fā)展認(rèn)識(shí)早、行動(dòng)快，成就突出。但經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長遠(yuǎn)規(guī)劃，資源可持續(xù)利用及資金、技術(shù)、政策、人才等諸多方面，松原市在轉(zhuǎn)型發(fā)展中也遇到了一些必須直面的問題。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾沒有得到根本解決

2013年，松原市規(guī)模以上工業(yè)增加值總計(jì)690.1億，其中，石油和天然氣開采業(yè)占232.9億，占比33.7%;如果加上石油和天然氣開采輔助活動(dòng)和精煉石油產(chǎn)品制造21.9億，油氣業(yè)占比達(dá)到36.9%，石油、天然氣在松原市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的比重仍然較高，油田企業(yè)對(duì)松原市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍起著舉足輕重的作用。從松原市三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重可以看出，松原市經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)還不盡合理。一是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢。農(nóng)民增收渠道單一，持續(xù)增收難度大。二是轉(zhuǎn)型至今，非油經(jīng)濟(jì)和地方工業(yè)增長發(fā)展仍不夠強(qiáng)勁，龍頭企業(yè)和知名品牌較少，能夠拉動(dòng)投資的大項(xiàng)目、支撐跨越發(fā)展的大企業(yè)偏少，新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)不多，經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動(dòng)力依舊不足。尤其是作為農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)畜產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率不高，產(chǎn)業(yè)鏈不長，初加工企業(yè)比例較高。三是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后。總體上看，尚未形成新的替代產(chǎn)業(yè)，可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)仍然比較薄弱。

（二）石油產(chǎn)業(yè)發(fā)展既受資源限制，又受行業(yè)管理政策制約

在石油開采成本不斷提高，低產(chǎn)、低效問題日漸突出，石油產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足的背景下，一方面，松原市雖然是成長型資源城市，但資源硬約束導(dǎo)致油氣資源紅利遞減，這是不爭(zhēng)的事實(shí);另一方面，受石油行業(yè)管理政策的制約，長期存在利益外流現(xiàn)象。松原市一直面臨資源轉(zhuǎn)化空間受限問題。長期以來，國家對(duì)油氣產(chǎn)品實(shí)行高度計(jì)劃配置，吉林油田油氣產(chǎn)量95%以上運(yùn)往外地，這就削弱了它對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用，致使松原市至今仍停留在資源開發(fā)與初加工這些低端環(huán)節(jié)，未形成油氣深加工產(chǎn)業(yè)鏈，為油田配套服務(wù)的加工制造業(yè)也未形成一定規(guī)模。

（三）內(nèi)涵式發(fā)展動(dòng)力不足

⒈科技創(chuàng)新能力明顯不足。科技創(chuàng)新是推動(dòng)資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的首要推動(dòng)力，但由于資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，導(dǎo)致技術(shù)人才、專業(yè)方向被鎖定，不足以滿足高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)建立開發(fā)的需求。

⒉人力資本結(jié)構(gòu)不合理且外流嚴(yán)重。由于石油產(chǎn)業(yè)的特殊性，形成了松原市人力資本的專用性，面對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，一是缺乏發(fā)展高新技術(shù)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的創(chuàng)新型人才，缺乏懂經(jīng)營、會(huì)管理的復(fù)合型人才;二是單一的技術(shù)和固化的技能導(dǎo)致這些勞動(dòng)力不容易向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，在一定程度上也影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的速度。

（四）體制機(jī)制制約依然存在

⒈松原市作為石油城市，油氣資源開發(fā)在對(duì)城市的發(fā)展建設(shè)起到巨大推動(dòng)作用的同時(shí)，也在一定程度上制約了松原市的發(fā)展。很多涉及油田方面的問題，地方政府協(xié)調(diào)能力有限，例如在土地歸屬問題上，油田作業(yè)區(qū)和相關(guān)企業(yè)因?yàn)闅v史的原因，擁有大量的土地，但很多位于城市的中心或發(fā)展的黃金地段，因此搬遷置換難度很大，影響了投資環(huán)境。

⒉對(duì)于石油經(jīng)濟(jì)的依賴，形成了等、靠、要的慣性思維。謀劃地區(qū)發(fā)展、促進(jìn)就業(yè)、改善民生、加強(qiáng)城市建設(shè)，往往首先想到的是油氣企業(yè)，全民創(chuàng)業(yè)氛圍不濃、措施不力，其結(jié)果是：松原市市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體發(fā)育不良，市場(chǎng)體系建設(shè)相對(duì)滯后，市場(chǎng)規(guī)則有待完善，有利于全民創(chuàng)業(yè)的市場(chǎng)環(huán)境尚需營造。

（五）經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式尚未從根本上發(fā)生變化

轉(zhuǎn)型發(fā)展包括發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，即由粗放式向集約式轉(zhuǎn)變。松原市單位GDP能耗水平比較高，雖然2013年萬元GDP綜合能耗降低率為3.91%，全市化學(xué)需氧量（COD）排放量6.3627萬噸，比上年下降2.8%;氨氮排放量0.4958萬噸，比上年下降5.76%;二氧化硫（SO2）排放量3.81萬噸，比上年下降1.4%，氮氧化物排放量控制在4.68萬噸，比上年下降0.42%。從縱向看，在節(jié)能減排方面已邁上了新臺(tái)階，但與合理控制能源消費(fèi)總量，節(jié)約能源，提高能效的要求尚有差距，可持續(xù)發(fā)展壓力很大，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)任務(wù)繁重。

（六）促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策支持不夠

資源城市轉(zhuǎn)型發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)工程，離不開政策支持，包括鼓勵(lì)發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)支持政策、提高礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)政策、支持轉(zhuǎn)型發(fā)展的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策等。近年來，促進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的文件陸續(xù)出臺(tái)，但宏觀性政策居多，具有針對(duì)性和可操作性、實(shí)效性強(qiáng)的政策較少，影響了資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的積極性。

三、松原市資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來的啟示

（一）把握資源型城市發(fā)展規(guī)律，正確認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)型發(fā)展

⒈資源型城市要高站位地認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)型問題。要從觀念上認(rèn)識(shí)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)律，未雨綢繆，爭(zhēng)取時(shí)間，主動(dòng)轉(zhuǎn)型。

⒉為避免陷入資源枯竭、城市衰落的困境，資源型城市要自上而下地轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，即由資源導(dǎo)向型思維向市場(chǎng)導(dǎo)向型思維轉(zhuǎn)變;由單一主導(dǎo)型結(jié)構(gòu)向多元主導(dǎo)型結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變;由粗放型增長方式向集約型增長方式轉(zhuǎn)變。在國家相關(guān)政策支持下，通過地方政府、企業(yè)、社會(huì)組織的共同努力，實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。這也是資源型城市為避免資源枯竭、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)衰落、支柱產(chǎn)業(yè)坍塌帶來的諸多矛盾和問題，理應(yīng)做出的轉(zhuǎn)型發(fā)展選擇。

（二）聯(lián)系資源型城市客觀實(shí)際，規(guī)劃轉(zhuǎn)型發(fā)展

⒈組織專家專項(xiàng)研究資源型城市轉(zhuǎn)型規(guī)劃，該規(guī)劃要打破行政區(qū)劃限制，按主體功能區(qū)和不同資源城市所處的發(fā)展階段，設(shè)計(jì)“發(fā)展極”和轉(zhuǎn)型方向、戰(zhàn)略、重點(diǎn)。

⒉規(guī)劃要結(jié)合本地資源、區(qū)位、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、技術(shù)人才等實(shí)際，打破長期發(fā)展中形成的地區(qū)發(fā)展的路徑鎖定模式，高站位、高起點(diǎn)，具有前瞻性、戰(zhàn)略性、可操作性。

⒊在規(guī)劃中，要繼續(xù)強(qiáng)化資源主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，同時(shí)選擇有生命力、可持續(xù)的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，拓寬城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展渠道;通過培育和發(fā)展新的龍頭企業(yè)，進(jìn)而培育新的產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)群，打造新的經(jīng)濟(jì)增長極。重新定位地方經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)中的發(fā)展方向和路徑，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)優(yōu)化，使城市經(jīng)濟(jì)不再單純依賴某種資源。

（三）完善政策體系，促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展

⒈需要自上而下的政策供給。一是繼續(xù)深化資源價(jià)格改革，加大對(duì)資源型城市專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度。在傳統(tǒng)的利益分配機(jī)制下，資源型城市長期受到國家對(duì)資源型產(chǎn)品價(jià)格的限制，資金利稅率很低，資本積累和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展受到制約，地方財(cái)政捉襟見肘，對(duì)遺留問題更是有心無力，現(xiàn)有的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度也缺少補(bǔ)償資源地區(qū)歷史欠賬的渠道。資金短缺是這些地區(qū)共同面臨的問題。所以，應(yīng)建立“利益分配共享機(jī)制”，促進(jìn)資源開發(fā)收益向資源型城市傾斜。提高對(duì)資源型城市的返還比例，設(shè)立資源型城市環(huán)境補(bǔ)償資金，增強(qiáng)資源型城市自我積累和自我轉(zhuǎn)型能力。二是建立“接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制”。建議在重大項(xiàng)目建設(shè)布局上給予傾斜，國家在制定產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)，建議優(yōu)先考慮資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求，對(duì)國家調(diào)控和安排的有利于資源型城市轉(zhuǎn)型的重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，在布局上向資源型城市傾斜;對(duì)符合條件的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)在項(xiàng)目審核、土地利用、貸款融資、技術(shù)開發(fā)等方面給予支持，引導(dǎo)資源型城市因地制宜探索各具特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。三是盡快建立可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度。專項(xiàng)用于環(huán)境恢復(fù)與生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)和解決企業(yè)歷史遺留問題等。應(yīng)提高礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額，擴(kuò)大地方留成比例，增量部分?jǐn)?shù)額返還資源所在城市，用于區(qū)域可持續(xù)發(fā)展和礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)。四是針對(duì)不同資源開發(fā)階段的資源型城市區(qū)別對(duì)待。出臺(tái)側(cè)重點(diǎn)不同的促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)與社會(huì)保障、經(jīng)營環(huán)境改善、財(cái)政稅收、生態(tài)環(huán)境治理、貧困救助等支持政策。

⒉需要研究和用好用足相關(guān)政策。一是在資源勘探開發(fā)方面。應(yīng)抓住當(dāng)前國家正在實(shí)施“找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)”的有利時(shí)機(jī)，加大地質(zhì)找礦力度。充分利用既有的技術(shù)、人才、設(shè)備優(yōu)勢(shì)，開發(fā)利用區(qū)外、境外資源，為本地資源深加工產(chǎn)業(yè)尋找有關(guān)原料后備基地的政策，實(shí)現(xiàn)資源的規(guī)模開發(fā)和集約利用。利用好資源產(chǎn)地儲(chǔ)備補(bǔ)償機(jī)制和森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的相關(guān)政策。二是在構(gòu)建多元化產(chǎn)業(yè)體系方面。支持資源優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化，有序推進(jìn)資源產(chǎn)業(yè)向下游延伸，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。推動(dòng)煉化一體化、煤電一體化項(xiàng)目的發(fā)展，支持成長型城市打造若干產(chǎn)業(yè)鏈完整、特色鮮明、主業(yè)突出的資源深加工產(chǎn)業(yè)基地。三是在“中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)”方面。爭(zhēng)取資源型城市吸納就業(yè)、資源綜合利用、多元化產(chǎn)業(yè)培育和獨(dú)立工礦區(qū)改造試點(diǎn)的中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng);爭(zhēng)取國家對(duì)歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境問題恢復(fù)治理的資金支持。爭(zhēng)取項(xiàng)目審核、土地利用、融資服務(wù)等方面的支持。

（四）采取必要措施，落實(shí)轉(zhuǎn)型發(fā)展

⒈加強(qiáng)對(duì)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)轉(zhuǎn)型發(fā)展工作要求，設(shè)立一個(gè)專業(yè)性、政策性、協(xié)調(diào)性強(qiáng)的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)籌劃、推動(dòng)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督轉(zhuǎn)型工作，以便落實(shí)責(zé)任主體，確保規(guī)劃提出的各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處。

⒉加大轉(zhuǎn)型發(fā)展的宣傳力度。轉(zhuǎn)型發(fā)展是資源型城市可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性選擇，要上下同心，齊心協(xié)力，要采取多種形式、全方位地宣傳資源型城市可持續(xù)發(fā)展的重要性，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性、主動(dòng)性，形成人人關(guān)心可持續(xù)發(fā)展、全社會(huì)支持轉(zhuǎn)型工作的良好氛圍。

⒊加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和軟環(huán)境建設(shè)。一是要加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大舊城區(qū)改造和新城區(qū)建設(shè)力度，健全生產(chǎn)、生活、居住和休閑功能區(qū)，完善城市功能;二是要轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新行政管理方式，在轉(zhuǎn)型發(fā)展中大膽向社會(huì)組織分權(quán)，強(qiáng)化政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)職能，提高政府的公信力和執(zhí)行力，構(gòu)建和完善嚴(yán)格的“確責(zé)、履責(zé)、問責(zé)”責(zé)任體系，營造良好的發(fā)展氛圍，為資源型城市吸引外來投資，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障。

⒋營造有利于人才培養(yǎng)和成長的環(huán)境。一是樹立科學(xué)人才觀，建設(shè)轉(zhuǎn)型發(fā)展所需的各類人才隊(duì)伍，力求用好現(xiàn)有人才，穩(wěn)定關(guān)鍵人才，引進(jìn)急需人才，提升其整體素質(zhì)和創(chuàng)新能力，滿足資源型城市對(duì)人才的多元化需求。二是進(jìn)一步完善養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障制度，使企業(yè)各類人才在轉(zhuǎn)換就業(yè)崗位時(shí)進(jìn)退有據(jù)。三是大力推進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才和管理人才的培訓(xùn)與交流工作，解決發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)需要的人才缺口問題;大力促進(jìn)重點(diǎn)企業(yè)、重大科研項(xiàng)目、重大工程與高等院校、科研院所的技術(shù)、人才對(duì)接，采取專利提成等獎(jiǎng)勵(lì)措施，鼓勵(lì)科研人員為轉(zhuǎn)型發(fā)展做貢獻(xiàn)。

⒌加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。盡快形成資源型城市環(huán)境保護(hù)投入機(jī)制，積極盤活市場(chǎng)資源，逐步形成政府主導(dǎo)，多元投資，企業(yè)經(jīng)營的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制。制定和完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策，探索并推廣環(huán)境改善模式和技術(shù)。全面實(shí)行環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，嚴(yán)格按照提取標(biāo)準(zhǔn)收提并納入稅前生產(chǎn)成本，專戶管理和使用。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（五）創(chuàng)新體制機(jī)制，保障轉(zhuǎn)型發(fā)展

應(yīng)通過深化改革，進(jìn)一步規(guī)范資源開發(fā)行為方式，建立與資源開發(fā)、資源產(chǎn)品需求相適應(yīng)的資源勘探投入機(jī)制;加大資源產(chǎn)業(yè)收益分配改革力度，建立利益分配共享機(jī)制，從體制上理順資源產(chǎn)業(yè)條塊關(guān)系;健全調(diào)控監(jiān)管機(jī)制，完善法律體系，不斷深化國有企業(yè)管理體制改革，培育適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)要求的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體;建立中央政府、省、地市政府大型資源企業(yè)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制;建立反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本等資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。

【參考文獻(xiàn)】

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