論澳門病態賭博救助法制化

黃玉寅，陳思

摘 ? ? ?要：澳門病態賭博日趨嚴重與救助立法缺失現狀之間的矛盾由來已久。澳門病態賭博救助法制化的必要性緣自澳門當下特殊的管制環境與病態賭博救助所牽涉利益的復雜性。為了盡快實現病態賭博救助法制化，應將理論著力點放置于救助法的內容（規制手段）與形式（法律位階）兩個方面。鑒于“病態賭徒”具有雙重認定標準，澳門病態賭博救助法制化目前仍是一個極具挑戰性的前沿課題。

關 ?鍵 ?詞：賭博救助;博彩業;法制化;澳門

中圖分類號：C913.8 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2014）12-0021-05

收稿日期：2014-02-26

作者簡介：黃玉寅（1986—），男，山東聊城人，浙江警察學院治安系講師，法學博士，研究方向為行政法學;陳思（1985—），女，河南固始人，寧波市北侖區人民檢察院，法學碩士，研究方向為行政法學。

一、澳門病態賭博現象日趨嚴重與救助立法缺失之間的矛盾

澳門回歸祖國15年來，借助于“賭權開放”與大陸“自由行”等內外政策的合力推動，澳門經濟社會獲得了空前的發展。然而，基于博彩業與生俱來的賭博與公益之雙重屬性，澳門經濟社會繁榮昌盛的背后堆積著重重危機。正如《澳門經濟社會發展報告》一書中所言：“近幾年因博彩業的急速發展導致了嚴重的社會超載，各種社會問題日益突出。”[1]病態賭博問題就是擺在澳門政府面前的一大治理難題。早在2007年就有數據顯示，有超過6%的澳門人士患上了不同程度的“問題賭博”癥狀。[2]近日有媒體指出：“澳門病態賭博率亞洲最高，十人中已有一人成為變態賭徒。”[3]或許是出于對現狀的擔憂，澳門行政長官崔世安最近曾數次在不同場合強調，今后一定要“遏制病態賭徒，關注問題博彩”。但政府負責人除了在各種場合表現出了治理決心外，澳門政府至今仍未系統地開展起預防和救助“病態賭徒”的實質性工作。實踐中，真正在承擔、落實救助義務的往往是諸如“樂天倫”賭博輔導健康服務中心、“澳門明愛”等民間機構。有人據此批評道：“澳門的賭場愈來愈多，但政府在預防和幫助賭徒戒賭的工作上講，配套設施嚴重不足。”[4]筆者認為，從某種意義上講，澳門政府“口惠而實不至”的前述樣態不應受到過多責難與非議，因為“巧婦難為無米之炊”——政府要對“病態賭徒”施加管制與救助，不可避免地會觸碰乃至侵害到“病態賭徒”或“承批公司”憲法上的基本權利（如人身權、財產權等），而基于法治主義依法行政原則之底線要求，“對于影響人民自由權利之重要事項，沒有法律之明確授權，行政機關即不能合法做成行政行為。”[5]在當前的澳門，恰恰缺少一部系統完整的病態賭博救助法律規范。①這凸顯了澳門博彩法律體系的不完整，也折射出當前澳門博彩監管體制的不健全。

二、澳門病態賭博救助法制化的必要性證成

澳門博彩法律體系當前存在的疏漏與缺失不只表現為病態賭博救助上的無法可依，諸如“暫時介入”條款（“博彩法”第44條）的殘缺不全、“賭牌批給”條款（“博彩法”第45條）①的語焉不詳等問題，也是澳門博彩法律體系不完整導致的結果。筆者討論病態賭博救助的法制化，除了澳門病態賭博的情況日趨嚴重之外，還基于如下考量。

（一）基于管制環境的考量

首先，從澳門自身的情況看，一方面，澳門官方近年來持續高調地宣傳“負責任博彩”的重要意蘊，特別是特首崔世安上任以來已數次強調將“遏制病態賭徒、關注問題博彩”列為政府急須解決的重要問題。[6]這無形中賦予了病態賭博救助法制化一個充分的“政策法”依據;另一方面，經過澳門社會各界尤其是澳門大學等非政府組織的持續努力，“負責任博彩”理念業已在澳門推廣、傳播和踐行了十余載。至今，“預防與警惕賭博者沉溺于博彩活動”已成為澳門民眾的一般共識。由此觀之，病態賭博救助法制化具備了寬松的立法環境。此外，澳門民間的問題賭博輔導機構多年來在救助“病態賭徒”上富有成效的經驗，也昭示著病態賭博救助法制化的內在條件漸趨成熟。

其次，從澳門外在的境況分析，一方面，全國人大對澳門未來的發展寄予了新的時代要求——保持澳門的繁榮穩定。[7]立足于長遠看，澳門的繁榮穩定離不開澳門政府對病態賭博的關注，更不能缺少一個積極健康的博彩風氣。更重要的是，澳門政府在病態賭博問題上的努力程度還將直接關系到中央對澳門的政策扶植力度。可見，澳門盡早施行病態賭博救助法制化是其繼續繁榮穩定的“不二法門”;另一方面，在澳門周邊，因垂涎于中國大陸龐大的游客群體，越來越多的國家選擇開設賭場（如泰國、菲律賓、馬來西亞、日本等）。一旦澳門未能維系好良好賭城的形象，澳門潛在的游客勢必將流至其他開賭國家。所以，在病態賭博的遏制問題上，澳門政府應通過立法手段采取積極行動，努力減少負面影響。

（二）基于利益權衡的考慮

盡管邊沁曾消極地認為，利益是“不屬于任何更廣泛的邏輯種類的詞匯之一，無法以通常的方式來定義。”[8]然而，病態賭博救助究竟要涉及哪些利益，卻必須在病態賭博救助制度建立之前給予回答。而確定了病態賭博救助制度所涉利益范圍后，如何對這些利益進行分配與處置也是該制度趨于完善所無法回避的問題。據此可以說，“利益”問題與“病態賭博救助”問題相伴而生。

從發生學意義上看，政府的其他規制行為也會觸及到利益調整分配問題，但病態賭博救助所牽涉的利益范圍更加龐大，所涉利益糾葛也更為混亂。②此種特性決定了病態賭博救助應當選擇法制化框架。第一，法律或者說法制化本身就是一種利益調整工具，其天然地作為“通過利益調整來實現社會目標的工具。”[9]法制化作為利益調整工具的特征與病態賭博牽涉利益之廣泛、復雜的特性十分契合;第二，法律具有公共性。法律的公共性表現為內容上的公益性，來源于直接民主的正當性。很大程度上，對于需要處理、化解復雜利益糾葛的“病態賭博救助”而言，法制化能確保多種利益的發現、調整及分配過程受公益之引導，從而使該過程朝著公眾所期望的方向發展，進而確保病態賭博救助制度的正當性。而那些非法制化工具，如“承批公司”等，因其以行政任務甚至私人任務的實現為主導，導致其無法適用“病態賭博救助”。與此相反，政府的其他規制手段（如征收博彩稅）則不排斥非法制化工具。事實上，在澳門博彩業管制的實踐中，非法制化工具運用的情況并不鮮見，以合同的方式規定博彩企業之納稅具體義務即是明證——“澳博”（博彩公司）與澳門政府簽訂的行政合同中明確規定：“承批公司必須向批給實體繳納相當于博彩經營毛收入1.4%的款項，用以發展澳門特別行政區城市建設、推廣旅游及提供社會保障。”由此不難看出，澳門病態賭博救助法制化乃是各種利益慎重權衡后的結果。

三、澳門病態賭博救助法制化的著力點

法國學者勒內·達維德曾悲觀地認為：“一個現代國家的‘立法者不可能制定一套齊全的規定。所能期待于他的，至少在某些領域，只能是宣布一些原則，一些多少帶普遍性的規定。”[10]如果承認人類的認知能力不足以及時跟進快速變遷的社會發展步伐，①那么勒內的前述觀點的確很有道理。作為一個具有有限認知能力的理性人，筆者在文中僅論及病態賭博救助法制化的兩個著力點。

（一）形式：依托于何種規范

“確立適當的法律位置，對謀求法治主義的徹底化是十分重要的”。[11]在這個意義上，病態賭博救助法制化第一個著力點當是確定一個合適的法律位階。根據澳門當前的立法體制，病態賭博救助法可以從立法會通過的“法律”、行政長官頒布的“行政法規”、“行政命令”、“行政批示”以及經濟財政司司長發布的“批示”等五種規范類型中擇取。

長期以來，澳門的政治體治彰顯出濃郁的“行政主導”特色，以至于行政長官制定的很多行政法規乃至行政長官批示，在事實上都發揮著職權立法的功能。例如，有關博彩中介人傭金豁免的規定即是以行政法規的形式出現的。[12]又如，關于博彩公司所得補充稅的征收與豁免之規定，澳門徑自采用了行政長官批示的形式。但在大多數國家和地區，這種涉及個人財產權的規定通常是以法律的形式規定的。由此產生了一個疑問，為了更好地貼近澳門本土文化，病態賭博救助法即使不考慮用行政批示的形式呈現，可否采用行政法規的形式呢？事實上，在病態賭博救助法制化這一點，不少國家并未嚴格地奉法律為圭臬。在澳大利亞，“負責任博彩”與“危害最小化”兩項戰略理念早已獲得官方的正式肯認，但對病態賭徒進行管制的主要文字卻印刻在2002年制定的作為規范性文件的《昆士蘭責任博彩行為守則》之中。[13]在美國，由于承擔“負責任博彩”義務的機構多是非政府組織，美國聯邦政府甚至迄今都沒有任何部門專司問題賭博，有關病態賭徒的救助方案較為零星地規定在美國賭博影響研究委員會（NGISC）制定的《美國賭博影響研究委員會報告》中。[14]

德國行政法鼻祖奧托·邁耶曾有過一段精辟的闡釋：“在特定范圍內對行政自行作用的排除稱之為法律保留……經典的形式是確定所謂的基本權利或自由權利……除非有法律對此做出規定或者給予法律理由才可以對上述權利進行干涉。”[15]此言一出，法律保留原則迅速獲得其他國家的認可和青睞。隨后，行政雖為公益，但仍必須在法律之下進行漸成為各國約定俗成的慣例。事實上，澳門政府對病態賭博者進行救助，難免會通過限制其進入賭場、查封其銀行賬號等手段而限制賭博者憲法上的自我決定權、人身權與財產權等基本權利。而且，為了賭博者的利益而強令博彩企業（承批公司）禁止病態賭博者進入賭場，往往又會直接侵犯博彩企業的經營自主權。因此，無論政府聲稱何種理據，只要法律保留原則還是一個底線要求的話，就不應該將對私主體基本權利進行限制的權力單獨交給澳門政府一方，唯此，才可保證澳門立法會對于行政機關的優越性。

此外，政府對賭博者基本權利進行干預也會觸碰行政法學中的“重要性理論”。“重要性理論”的要義是：“某一事務對于共同體或公民越重要，對立法機關的要求就越高。隨之而來的是調整密度：公民個人的基本權利越深遠、緊迫，該權利對共同體的作用就越重要;社會問題越充滿爭議，法律調整就應當越精確和嚴格。”[16]由“重要性理論”可以推導出，病態賭博者的基本權利盡管應受限制，但由于該基本權利對賭博者個人乃至整個澳門共同體的意義非凡，故非經法律而不得限制。更為重要的是，由于受“行政主導”理念的影響，迄今為止，澳門立法會通過的博彩法律僅有4部，而其他博彩規范（行政法規、行政命令等）的總和卻已達到了62部之多。有學者認為，澳門博彩立法在長達十年的時間內是停滯的，其存在嚴重的“結構性”問題。若澳門政府繼續貪圖方便而較多地使用低層次法律規范形式，則有消弱法律的穩定性、權威性和可預測性之虞，此問題不可等閑視之。[17]筆者以為，在回歸15年后的今天，澳門立法會確實應有所作為。出于上述考慮，澳門病態賭博救助法制化應依托法律的形式。

（二）內容：聚焦于規制手段的討論

本文語境下病態賭博救助法制化的內容將涉及規制手段問題。②關于“病態賭徒”的救助，管制主體可選擇的規制手段不勝枚舉，為了討論的方便，筆者將著重論述預防手段（也會提及事后救助手段）。誠如有學者所言：“比較兩種管制方式，無論是從管理成本還是對社會產生的消極影響，預防性管制顯然優于追懲性管制。因此，作為現代社會的政府應當學會通過預防性管制手段來管理社會。”[18]采用預防性管制手段來“阻斷”潛在“病態賭徒”的產生，對于澳門來說，不僅成本低廉而且副作用小。因此，以下四點預防措施是澳門病態賭博救助立法所不可或缺的。

第一，年齡限制的全面開啟。近年來，澳門博彩業的蓬勃發展客觀上增加了年輕人過早接觸博彩活動的機會，這為年輕化“病態賭徒”的產生創造了機會。特別是在經過對收入方面利弊權衡的考慮后，不少澳門年輕人較早地從事了與賭博業有關的工作。由于澳門法律目前未禁止荷官可以在非工作賭場進行博彩，加之這批年輕人常常陷入賭博有技巧可言的誤解之中，他們成為病態賭徒的風險幾率一直在增加。年齡限制的全面開啟應規定未滿21周歲的青年人群不得進入賭場，這包括了前述人群既不得參與博彩，又不得從事有關博彩方面的工作，同時意味著那些瞞混入內的未滿21周歲的人，即使贏得賭金也不得領取。可喜的是，2012年澳門立法會已根據《基本法》第71條的規定制定了第10/2012號法律——《規范進入娛樂場和在場內工作及博彩的條件》，該部單行法已對前述問題作出了詳細規定。

第二，物理區域的適當隔離。物理區域的適當隔離乃是專門針對澳門目前地域狹小、城市規劃混亂的特征量身設計的。由于澳門地域相對狹小、土地資源匱乏，以往的賭場較多地夾雜或散落于居民區、教育區等區域之中。對此，救助法可規定一定的區域隔離措施，如在博彩區與居民區和教學區之間的連接處放置一定的隔離物，或在娛樂場通往商業中心或餐廳的主要道路上放置若干隔離物等。

第三，廣告規制的政府責任。因為相關博彩法律體系仍不健全的原因，誤導或欺騙公眾的博彩廣告宣傳在實踐中仍然存在。此類廣告容易對市民、游客特別是第一次參與賭博的人造成諸如賭博是一種投資行為的錯誤導向。因此，澳門病態賭博救助法可以考慮建立由評估機構對博彩企業的宣傳進行監控的預防規制手段，此規制手段的目的在于檢測賭場在做廣告的過程中是否存在吸引不特定的多數人參與賭博、是否誤導青少年、廣告中是否充分說明了每種賭博游戲可能導致產生的賭癮，以及是否規定了自我救助方式等。當然，病態賭博救助法還應規定博彩廣告不得通過互聯網、電視、廣播等通訊電訊設施播放。

第四，社區環境的大力整頓。“社區作為人類親密的生活共同體，在兒童的早期社會化過程中起到了重要的作用。鄰里社區也是熟人社會日常面對面互動中形成的具有穩定的地域認同感，在人們的日常生活中起到‘守望相助的作用。”[19]但在澳門社區中存在大量的角子機，使人們生活共同體的社區受到污染與破壞，環境的破壞恰恰是“病態賭徒”迅速成長所依賴的溫床。病態賭博救助法中應明確規定博彩企業的角子機不能進駐社區。此外，考慮到澳門行政主導的政治體制，病態賭博救助法中應籠統地規定澳門政府在社區的防范義務。

然而，采用列舉的方式歸納病態賭博救助法之預防手段，難免會掛一漏萬。因為“無論立法者多么高明，規章條文也不能網羅一切行為準則，不能覆蓋一切具體案件。”[20]更重要的是，一旦救助法以列舉的方式將各種預防手段予以明示，囿于救助手段多樣繁雜的特性，救助法勢必將呈現出雜亂無章的樣態，從而違背了法制的規范性要求。美國行政法學者奧利·魯伯曾提出過所謂的“第三條道路”。[21]根據他的觀點，公共行政應盡量向“公私合作”為基本內核的“混合行政”模式傾斜。澳門地域面積有限且居民以華人為主，長久以來，澳門民眾與政府之間養成了通過協商、合作的方式解決問題的習慣。[22]很大程度上，澳門業已具備了“公私合作”的優良傳統。藉此，在對澳門病態賭博救助法的預防手段進行設計時，不妨考慮將“公私合作”作為主線，即采用“概括”加“列舉”的方式——救助法首先要概括地規定預防手段包括政府單方之手段與作為“公私合作”之手段兩種，繼而，再以列舉的方式對兩種預防手段進行細化。“概括”方式主要是為了避免預防手段的掛一漏萬，特別是在合適的時機出現時，經濟財政司可通過“批示”的形式制定更加貼近現實要求的實施細則。而“列舉”方式有助于救助主體迅速高效地開展行動，以此確保行政效能。（見下表）

[概括條款：政府單方之手段＼&⒈政府細化其專項預算：博彩稅收、溢價金對病態賭徒救助費用的明確專項供給。（列舉條款）＼&⒉設立、扶持若干隸屬于政府機構的病態賭博輔導康復中心。如澳門目前的病態賭徒輔導中心。（列舉條款）＼&⒊低收入群體（如領取最低生活保障者）涉賭后，社會最低生活保障費的中斷發放及信息公開。（列舉條款）＼&⒋年度調查報告的編制與定期公布（如“病態賭徒”黑名單的公布）。（列舉條款）＼&概括條款：作為“公私合作”之手段＼&主體＼&列舉條款＼&政府與賭場的公私合作＼&⒈自愿禁門令：接受病態賭徒本人的申請，弱形式審查獲批后，將采取禁止賭徒入內與賭博賬號禁用的雙重管制措施。⒉家屬禁門令：接受病態賭徒近親屬或與其共同生活的人的申請，強形式審查后，效果等同自愿禁門令之效果。⒊賭場員工向政府的信息匯報義務。＼&政府與藥物治療中心的公私合作＼&⒈禁門令申請事實的事先鑒定。⒉緊急治療觀察機制。⒊事后聯合復查評估機制。⒋特殊情況下的強制治療。⒌病態賭徒判斷標準的歸納。＼&政府與社區、家庭的公私合作＼&⒈有關“病態賭徒”信息資料的搜集（病情的發展、是否得到緩解與控制、病態賭徒的其他近況）。⒉三方會談（如為了防止家庭禁門令申請過程中發生誤會，由賭徒、家庭成員與政府工作人員進行溝通）。＼&政府與其他社會組織的公私合作＼&負責任博彩教育周的宣傳（通過小冊子、互聯網、游戲、電視等形式）、熱線救助、舉辦年度問題賭博預防和康復會議等。＼&]

政府與其他主體共同承擔、實施面向病態賭徒的常規管制手段，其要旨并不在于政府從既有的行政任務中全面退卻，毋寧說是政府角色的變遷與規制手段的轉型。實際上，采用政府與其他主體分擔責任的進路，很大程度上會將管制所帶來的風險降至最低。在針對“病態賭徒”的管制經驗尚不夠充足的時下，多重主體的協作有助于澳門整體管制經驗的積累以及政府規制能力的提升。

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（責任編輯：王秀艷）