深化行政審批制度改革的對策研究

金艷榮，徐彩晶

摘 ? ? ?要：行政審批制度改革是推動全面改革的突破口，是本輪行政改革的關(guān)節(jié)點。目前，行政審批制度存在著的一些觀念性、體制性以及法律政策方面的問題，制約著改革的進程。因此，深化行政審批制度改革，必須在宏觀層面激發(fā)市場和企業(yè)活力為終極目標，建立權(quán)力清單制度，建立系統(tǒng)的簡政放權(quán)工作體系，以實現(xiàn)下放行政審批權(quán)力的順利承接。

關(guān) ?鍵 ?詞：行政審批：行政審批制度;行政審批權(quán);行政審批事項

中圖分類號：D630.1 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2014）12-0001-05

收稿日期：2014-10-10

作者簡介：金艷榮（1964—），女，遼寧海城人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）公共管理教研部教授，研究方向為政府職能、公共政策;徐彩晶（1967—），女，黑龍江賓縣人，吉林省人民政府政務(wù)公開協(xié)調(diào)辦公室副主任，研究方向為電子政務(wù)、政務(wù)公開。

基金項目：本文系吉林省科技廳軟課題“吉林省政務(wù)服務(wù)中心體系建設(shè)對策研究”的階段性成果，項目編號：2013042009FG;吉林省社會科學(xué)基金項目“吉林省行政審批制度改革中的利益相關(guān)者問題研究”的階段性成果，項目編號：2014B316。

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。這一表述不僅明確了本屆政府啟動行政審批制度改革的時代背景——全面深化改革，同時也明確了行政審批制度改革新的起點——國家對市場的地位和作用進行的重新定位;行政審批制度改革的核心——簡政放權(quán)，放松規(guī)制。因此，本輪行政審批制度改革將圍繞政府職能轉(zhuǎn)變、體制改革為主，著力還權(quán)于市場，還權(quán)于社會。

以審批制度改革為突破口，推動其他各項改革，必將有效破除“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、獲利途徑審批化、審批方式復(fù)雜化”的弊端。國務(wù)院總理李克強在十二屆全國人大一次會議舉行的記者招待會上指出：“現(xiàn)在國務(wù)院各部門行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減三分之一以上”。新一屆中央政府通過大刀闊斧的改革，已陸續(xù)取消和下放了能源、交通、通信、文化等領(lǐng)域600余項行政審批事項。按照2014年政府工作報告的承諾，還將取消和下放200項以上的行政審批事項。目前，還權(quán)于市場和社會已經(jīng)取得了一定的成效。清理現(xiàn)行行政審批項目，最大程度地釋放簡政放權(quán)的政策效應(yīng)和改革紅利，使經(jīng)濟社會運行成本過高的問題得到了緩解，公權(quán)自由裁量空間得以壓縮。而推進“兩集中兩到位”改革，提升了行政效率，降低了市場運行成本，促進了政府職能轉(zhuǎn)變和政府機構(gòu)改革，提高了政府服務(wù)質(zhì)量。但是，重新劃定政府、市場與社會的權(quán)力邊界的行政審批制度改革仍涉及到權(quán)力的重新配置、利益的重新調(diào)整及權(quán)力運行的流程再造，而由于長期以來形成的行政審批慣性思維、以權(quán)力為中心的利益鏈條以及沒有專門的法律約束，發(fā)展路徑依賴等問題的存在，必將使深化行政審批制度改革遇到更大的艱難險阻。

一、深化行政審批制度改革中存在的問題

（一）缺乏法律依據(jù)，導(dǎo)致下方的權(quán)力帶有隨意性

設(shè)定行政審批權(quán)要有法律依據(jù)，同樣取消行政審批權(quán)也要有法律依據(jù)。但由于我國還沒有全面建立權(quán)力清單制度，行政審批權(quán)不是按照權(quán)力清單設(shè)定的，因此，在權(quán)力下放過程中因缺乏法律依據(jù)，有些部門下放的權(quán)力隨意性較大。

⒈放小不放大、放虛不放實。一些地方和部門只取消和下放含金量低的事項，下放的審批權(quán)與市縣需求不符，真正有利于地方發(fā)展的審批項目仍由省政府相關(guān)部門審批，基層政府得不到需要增加的土地、稅收、城鄉(xiāng)建設(shè)等方面的行政審批權(quán)。一些下放的審批權(quán)明文規(guī)定應(yīng)轉(zhuǎn)為日常管理，可是在轉(zhuǎn)變管理方式后，行政審批項目還在沿用過去的內(nèi)容、條件、程序等，或以“打捆”的形式合并到其他審批事項中，只是稱謂不同。

⒉下放不該下放的權(quán)力。目前，非行政許可的大部分都是上位法明文規(guī)定的，必須由某一級別政府職能部門審批的事項，下級基層單位無權(quán)取消，只能是執(zhí)行。而省級政府或某些部門卻取消了其無權(quán)取消的上位法規(guī)定的審批項目。有的“放責(zé)不放權(quán)”;有的“卸包袱”，只下放管理難度與責(zé)任大的事項，而應(yīng)該下放的權(quán)力卻沒有得到真正的下放。

⒊明放暗不放。一些政府部門公布下放的某項行政審批權(quán)，僅僅是某項審批權(quán)的子項，然后又通過各種方式強化母項權(quán)力，將下放的權(quán)力變相地繼續(xù)保留。有些下放的行政審批項目又以其他名稱或形式繼續(xù)保留，如核準制、備案制等。還有的省政府公布下放的行政審批權(quán)，在沒有任何明文規(guī)定的情況下，省直部門將權(quán)力放到某指定的中介組織，讓中介組織成了”“二政府”或“紅頂中介組織”。

（二）機構(gòu)改革滯后，導(dǎo)致下放的權(quán)力“不落地”

行政審批制度改革的一項重要內(nèi)容就是權(quán)力下放，其實質(zhì)就是政府職能的縱向轉(zhuǎn)移，即上級政府職能部門在某些行政審批領(lǐng)域退出，由下級職能部門承接;審批主體發(fā)生位移，即下級職能部門增加了某項行政審批職能。遵循機構(gòu)改革的“定職能、定機構(gòu)、定人員編制”的“三定”原則，機構(gòu)與人員編制必須隨著職能轉(zhuǎn)變來設(shè)定，并在此基礎(chǔ)上支出行政經(jīng)費。但是，在我國行政審批制度改革中，因機構(gòu)改革不到位，行政審批權(quán)的承接部門難以行使審批權(quán)。

⒈人員編制限制。由于機構(gòu)、職能調(diào)整和人員配置不能與下放事項同步配套完成，相關(guān)承接部門在人員編制、承接業(yè)務(wù)能力等方面的不足，導(dǎo)致當(dāng)前部分下放事項承接的難度較大，在短時間內(nèi)難以完成承接任務(wù)。我國的政府機構(gòu)設(shè)置呈倒金字塔型，即從中央到地方，層級越高機構(gòu)越多，層級越低機構(gòu)越少。也就是區(qū)里一個部門、幾個人要承擔(dān)市里4-5個部門下派的任務(wù)。各部門下放的權(quán)力集中到基層，使基層工作量大幅上升，現(xiàn)有人員顯然不夠，囿于人員編制，致使基層審批部門無力承接下放的審批權(quán)。

⒉經(jīng)費限制?；鶎映薪拥膶徟椖坑行┬枰欢ǖ慕?jīng)費，但又不許收費。比如對摩托車牌照的管理，從表面看是下放給縣市，卻取消了牌照工本費，為此縣市政府不但要進行審批管理，還要在財政經(jīng)費中額外支出牌照制作費用。又如林業(yè)局將木材加工許可審批權(quán)下放，基層政府竟不能承接，原因就是工作量大，經(jīng)費不足。

⒊技術(shù)條件限制?；鶎诱虿痪邆浼夹g(shù)條件而無法承接審批權(quán)，因而使下放的權(quán)力形同虛設(shè)，不但沒有解決現(xiàn)實中存在的問題，反而增加了基層政府的管理負擔(dān)。例如：某省下放到區(qū)（市）環(huán)保局的6項審批權(quán)中的第二項“核發(fā)《環(huán)保用微生物菌劑樣品入境通知單》”、第三項“含多路苯電力裝置及其廢物的集中封存（或封存）、處理、處置活動的批準”、第五項“放射性同位素轉(zhuǎn)讓審批”及第六項“野外進行放射性同位素示蹤實驗項目環(huán)境影響評價報告表審批”，幾乎幾年都不能報批一項，即使有行政審批項目，由于受專業(yè)人才匱乏和技術(shù)條件的限制，也很難完成行政審批工作。對于基層部門來講，這樣的行政審批權(quán)上級最好還是收回或取消。

（三）管理體制機制不夠理順，導(dǎo)致下放的權(quán)力“接不住”

由于各部門監(jiān)管工作體制機制的不完善以及尚未實現(xiàn)行政信息共享，導(dǎo)致各自為政，“無利可圖踢皮球”、“有利可圖搶著做”等問題的大量存在，在資源配置中市場起決定性作用和政府更好發(fā)揮作用很難形成有機統(tǒng)一。

⒈管理標準不明晰。管理需要以標準作為依據(jù)，而目前的行政審批還沒有一套具體的可操作的模板，前置要件的不復(fù)存在，后置監(jiān)管的標準模糊，使管理者無所適從，造成了“一放就亂”的后果。

⒉管理主體不明確。從制度上沒有明確各級業(yè)務(wù)主管部門對下放的審批權(quán)的監(jiān)管職責(zé)和權(quán)限，容易導(dǎo)致逃避責(zé)任和推諉扯皮等問題。保留的行政審批項目，原則上是誰審批誰監(jiān)管，但是有些審批項目是在基層進行初審，待核準相關(guān)資料、現(xiàn)場勘察后上報到省政府，由省級政府蓋章審批。監(jiān)管權(quán)在基層并且監(jiān)管責(zé)任不明確，使上級只能以抽查的方式對下級進行監(jiān)管，很難做到監(jiān)督到位。

（四）對社會中介組織缺乏有效監(jiān)管，弱化了政府的社會管理職能

⒈社會中介組織不成熟。行政審批制度改革需要將一部分行政職能轉(zhuǎn)移到中介組織，由中介組織承擔(dān)某些經(jīng)濟和社會管理的職能。在辦理行政審批項目時，有些法律法規(guī)明確規(guī)定，必須由社會中介組織提供的“環(huán)評、安評、能評、雷評、震評、水評、圖審”等報告和文書，沒有社會中介組織出具的評估、認證結(jié)論、報告，不予審批。但是，由于有些評估環(huán)節(jié)多、耗時長、收費亂、壟斷性強，而且我國的社會中介組織發(fā)育不良，發(fā)展緩慢，數(shù)量少，因此，它們還不能很好地承接政府轉(zhuǎn)移出來的職能。

⒉社會中介組織缺乏競爭性。個別基層政府將有些行政審批項目交給指定的社會中介組織操作，而這些社會中介組織往往因此缺乏競爭性，這不僅為權(quán)力尋租提供了土壤，也影響了行政審批制度改革的成效。

部分社會中介組織還掛靠在某些行政機關(guān)，存在比較突出的政社不分、行政化傾向嚴重等問題。從主觀上看，社會中介組織帶有行政色彩。有的部門和工作人員從事業(yè)發(fā)展出發(fā)，對取消下放審批項目存在顧慮，擔(dān)心不審批會出亂子。一些掛靠在政府部門的事業(yè)單位和各類公司、行業(yè)協(xié)會、商會、中介等社會組織雖然承接了政府轉(zhuǎn)移出來的職能，但這種“職能轉(zhuǎn)移”對于企業(yè)來說，只不過是變換了“婆婆”的名字。

（五）各職能部門相關(guān)聯(lián)的行政審批權(quán)改革不配套，影響了正常工作的開展

各職能部門都是根據(jù)自己的行政法規(guī)和部門規(guī)章研究自己部門審批權(quán)的下放問題，部門間卻缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)。有的部門之間雖然改革的目的相同，但改革的具體內(nèi)容與方法、深度與廣度都有很大差異，或因缺乏統(tǒng)一標準和指導(dǎo)性原則使行政審批權(quán)改革具有很大的盲目性，導(dǎo)致與各部門間有關(guān)聯(lián)的行政審批權(quán)的下放不同步，即一個項目在不同部門的不同層級間無法得到正常審批。

⒈行政審批權(quán)力下放不同步。例如：某市區(qū)級發(fā)改委的一些行政審批權(quán)下放后，行政審批事項需要到市轄區(qū)備案。企業(yè)貸款在市轄區(qū)政府備案后，銀行不認可市轄區(qū)政府蓋章的備案材料，只認可市縣以上政府蓋章的備案材料。再比如國家能源局、省能源局有些審批權(quán)力下放，只保留核準或備案權(quán)，但該項目的前置審批部門或相關(guān)聯(lián)部門并沒有同時下放相應(yīng)的審批權(quán)限，使企業(yè)仍需到上級相關(guān)部門辦理所需手續(xù)，其中土地、環(huán)評、安全預(yù)評價等審批手續(xù)必須有能源局的立項書。由于備案材料得不到認可，在現(xiàn)實中的做法職能是通過地區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)能源局并出具相關(guān)資料，此舉說明能源局下放的權(quán)力又在行使，簡政放權(quán)的綜合成效未能完全得到體現(xiàn)。以寧波市民用建筑類固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查管理為例，國家發(fā)改委要求必須在項目核準階段完成，而浙江省建設(shè)廳要求建筑類項目節(jié)能評估要在施工圖審查階段完成，這一做法給企業(yè)發(fā)展帶來了許多不良影響。

⒉管理機制尚未建立。目前，對行政審批進行管理的流程、機制還沒有形成;管理主體之間有監(jiān)管職責(zé)的部門之間也缺乏協(xié)調(diào)機制，即“各自為戰(zhàn)”的管理方式可能導(dǎo)致管理上互相推諉問題的出現(xiàn)。如工商登記新政出臺后，出現(xiàn)了注冊資本登記隨意性大、涉嫌虛報資本等新問題。遼寧省鳳城市一位75歲的行政相對人將注冊公司最初出資10萬元追加到8000萬元，約定30年交足注冊資本，但是賬戶上始終沒有追加任何資金。再如清理和壓縮工商登記現(xiàn)有前置審批事項，逐步由“先證后照”改為“先照后證”，一些企業(yè)只取得工商執(zhí)照、不辦項目許可證就開業(yè)經(jīng)營。行政審批制度改革不是簡單的政府放權(quán)，而是要把一些本應(yīng)由市場、企業(yè)、行業(yè)自身進行調(diào)節(jié)和解決的事項逐步交出;在提高準入效率的同時，保護好債權(quán)人和交易相對人的利益和交易安全，提高市場監(jiān)管效能，營造良好的市場發(fā)展環(huán)境。因此，實現(xiàn)有效監(jiān)管必須由相關(guān)部門相互協(xié)調(diào)配合。據(jù)統(tǒng)計，目前法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定規(guī)定的前置審批的項目多達150余項，基層無權(quán)取消這些審批。只有中央盡快出臺政策辦法，明確前置審批取消、調(diào)整的事項和范圍，才能取得突破。