與時俱進堅持和完善人民代表大會制度

為紀念人民代表大會成立六十周年，回顧人民代表大會制度走過的輝煌歷程，總結人民代表大會制度建立以來的理論成果與實踐經驗，按照總結、繼承、完善、提高的原則，進一步推動新時期的人大工作，探索新形勢下開展人大工作的新路徑，上海市人大常委會于2014年9月17日舉辦了“紀念人民代表大會成立六十周年”理論研討會。

市人大常委會主任殷一璀出席會議并作重要講話，她強調堅持和完善人民代表大會制度，與時俱進地把地方人大制度建設好，必須從中國特色社會主義道路的高度，深刻理解和把握人民代表大會制度的內涵；地方人大作為地方國家權力機關，要積極主動適應全面深化改革的新形勢新要求，積極推動地方人大理論創新和實踐創新，把地方人大工作提高到一個新水平。

復旦大學副校長林尚立教授、市人大常委會法制工作委員會主任丁偉、市人大內務司法委員會主任委員沈志先、市人大城建環保委員會主任委員許德明、市人大常委會副秘書長楊佳瑛、市人大常委會副秘書長兼上海人大工作研究會秘書長林蔭茂、市人大代表吳美娟分別作交流發言。現將理論研討會主要內容綜述如下。

一、堅持和完善人民代表大會制度，堅定不移地推進人民代表大會制度的與時俱進

從制度體系來看，人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分。要從支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度的高度來理解人民代表大會制度，要不斷豐富、深化和發展人民代表大會制度內涵。堅持和完善人民代表大會制度是一項系統工程，既涉及國家層面，也涉及地方層面。堅持和完善人民代表大會制度，必須堅持“三個統一”，必須堅持民主集中制。地方人大作為人民代表大會制度的重要組成部分，在推動人民代表大會制度具體落實、推動法律法規的貫徹實施、完善地方人大制度、創造人大履職經驗等方面，已經并將繼續扮演著重要的角色。

人民代表大會制度是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度。“支撐”表明當下正在推進的國家治理體系和治理能力現代化建設，絕不是另起爐灶，而是必須支持和保證人民當家作主，必須堅持中國特色的政治發展道路；表明人民代表大會制度在治理體系中的地位和關鍵性，只有人民代表大會這個“支撐”的制度完善了，才會有國家治理體系的完善；還表明人民代表大會制度的理論和實踐創新，不可能一枝獨秀，必須放在推進國家治理體系和治理能力的現代化大局中協調進行。

習近平總書記提出的八個“能否”是評價一個國家的政治制度是否民主的主要標準，也是評價作為民主政治制度的人民代表大會制度的評價標準，要按照這個標準不斷檢驗實踐工作。

二、創新立法機制，加強和改進立法工作

作為地方國家權力機關的上海市人大及其常委會1979年被依法授予地方立法權。上海地方立法歷經立法初創期、高速發展期、規范發展期和創新驅動轉型發展期。始終堅持在實踐中探索，在探索中創新，在創新中發展；始終與改革開放相伴，與經濟發展、社會轉型同行；始終與國家民主法制的發展進程同步。

上海地方立法工作以問題為導向，以創新立法機制為抓手，著力推進立法重心從追求數量轉向提高立法質量；著力推進科學立法、民主立法的制度化、規范化；著力增強立法工作的主動性、前瞻性和開創性。立法方式從制定和修改并重轉向以修改為主，立法體例從“大而全”轉向“小而精”、“有幾條立幾條”。

在全面深化改革的新時期，上海地方立法要審時度勢、謀定思動、敢于擔當，努力發揮地方立法對全面深化改革的引領和推動作用。積極探索改革決策與立法決策協調同步在立法理論與實踐層面亟需破解的難題，以與時俱進的科學態度積極回應特殊時期對立法的特殊需求。與此同時，充分發揮立法工作中人大及其常委會的主導作用、人大代表的主體作用，不斷擴大公民有序參與地方立法的方法、途徑，努力使每項立法反映人民的意愿。

三、加強和改進監督工作，敢于監督善于監督

大力發展民主法治、全面推進依法治國，加強人大對政府的監督：一是監督選題切入點應當更加務實，要積極回應群眾的關切，找準政府工作與民生需求的結合點，推動解決一些人民群眾期盼解決的實際問題。二是監督內容要突出重點，推動體制機制法制的建立和完善。三是監督方法要不斷創新，更好地為提高監督工作實效服務，更多地運用執法檢查手段，加大執法檢查在監督工作中的比重，花更大的力氣推動法律法規的有效實施，進一步拓展公眾參與監督工作的渠道。四是監督成效要不斷放大效應，更多關注政府部門整改措施的督促落實，通過開展連續監督或加強后續跟蹤，推動監督檢查中發現的問題真正得到妥善解決。

在深化司法體制改革進程中，作為試點的上海市，人大應加強對“兩院”的監督。人大監督司法改革需要處理好四方面關系：一要處理好依法監督與改革創新的關系。既要堅持嚴格依法，確保司法改革在法律框架內運行，又要堅持解放思想，勇于和善于以改革的精神破解司法改革中的新情況新問題。二要處理好監督與支持的關系。人大與司法機關之間作為監督者與被監督者，在目標上是一致的。人大監督司法改革，無論是肯定成績，還是督促糾正偏差，都是對司法機關的支持。人大只能將支持寓于監督之中、在監督中體現支持。三要處理好監督業務與監督隊伍的關系。人大在監督司法工作中，要著眼于業務與隊伍“兩手抓”、“兩手都要硬”，既要監督司法權的運行過程，也要監督司法人員的職業化進程。四要處理好總結經驗和直面問題的關系。要及時檢驗司法改革工作措施的科學性和實效性，及時總結固化經驗，形成可推廣、可復制的制度創新。當司法改革存在困難和問題時，要及時組織調研，協助找到問題癥結，提出對策，修正不足，確保司法改革朝著正確方向前進。

四、適應全面深化改革新形勢，推動地方人大理論創新與實踐創新

全面深化改革新時期，要堅持正確的政治方向，探索正確的研究路徑，堅持以實踐基礎上的理論創新推動制度創新，狠練調查研究基本功。堅持基本理論研究與實證對策研究策步并行。人大制度理論研究具有很強的應用性，要回答好“為什么要堅持人民代表大會制度”這個問題，也要回答好“如何完善發展人民代表大會制度”的問題。

要很好地研究習近平總書記提出的一系列重要論斷。如堅持和完善人民代表大會制度的“四個必須”和“四個善于”、人民代表大會制度是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度等。要系統總結地方人大60年的探索實踐和經驗。結合上海實際，對地方人大在推進立法民主、創新監督方式、發揮代表作用、聯系人民群眾、提高審議質量、增加人大工作公開透明等方面創造了哪些經驗，進行系統的總結。要從提高依法履職水平的角度研究人大履職過程中各種理論和實際問題。要圍繞提高依法履職能力研究如何深入推進地方人大的自身建設問題。

同時，要進一步提高地方人大的理論研究能力。一是明確人大理論研究的目標規劃。宏觀層面，要開展地方人大在推動治理體系和治理能力現代化方面的定位和作用研究。中觀層面，要著手改善中觀層次的制度設計，使其與微觀層次的具體工作之間建立起一種科學合理的制度安排。二是建立加強理論與實踐相互轉化的落實和督查機制。三是借助廣播電視網絡大力開展理論宣傳，促使理論研究水平的提升。四是建立上海人大系統縱向和社會各界橫向力量互相配合、互為支撐的開放性研究架構，力求以政治清醒、研究透徹、高效務實的理論來指導和推動地方人大工作與民主法治建設相適應、與時代發展相同步。

五、積極開展執法檢查，加強和改進法律實施工作

習近平總書記在談到當前和今后要著重抓的幾項工作時，把“加強和改進法律實施工作”單獨列出，并緊跟在立法工作之后、監督工作之前，足見加強法律實施工作的重要性和緊迫性。人大要高度重視執法檢查工作，促進“一府兩院”加強法律的實施，促進國家機關工作人員依法履職。要加強執法檢查的計劃性，增加執法檢查的數量，加大對引領改革發展的立法和群眾關注的執法問題進行檢查，要把法律監督和工作監督結合起來，真正使人大及其常委會所制定的法律充滿生命力。

六、堅持制度自信，建設法治上海

中國自我建設道路大致分為三個階段：一是人民性階段；二是憲法性階段；三是法治性階段。人民民主決定了人大是中國政治體系運行的中心平臺。人大實際上就是中國國家治理體系的中心樞紐，其制度的健全、程序的規范與功能的到位，既能有效支撐黨的領導能力，又能有效提升立法、執法和司法的水平。

人民代表大會制度的作用，體現在空間維度上：一是依法治國，領導轉變治國行為；二是生成和推動“一府兩院”，影響黨的領導。體現在效用維度上：一是國家權力牢牢掌握在人民手中；二是平衡民主和效率，民主和法治；三是推動中國的法治化。人大的地位與功能決定了人大建設與發展是創造法治體系，打造法治格局的關鍵所在。

法治是上海下一步發展的戰略性資源，關鍵在于人大。上海要成為真正有作為、有貢獻、有擔當的上海，就必須在法治上成為引領者。這對上海人大建設提出四個基本要求：一是制度依法作為，以保障人大地位的根本性；二是機制依法剛性，以保證人大運行的權威性；三是功能依法到位，以保證人大功能的有效性；四是運行依法開放，以保證人大運行的民主性。