人大建設鑄就法治上海

人民代表大會制度已成立60周年。人民代表大會制度60周年的運行讓中國得到了快速成長，重新回到世界大國行列。面對中國60年的發展，我們應該對這個制度有客觀的判斷和理性的認識。

一、人民代表大會制度是中國制造的現代民主制度

我認為中國共產黨講的制度自信，其中就包含著對人大制度的自信。中國是個非常特別的大型國家，這個大型國家要實現轉型和現代化發展，就需要有一套新的制度體系將整個國家整合起來，既能夠保證民主，又能保證整個國家的有機組合，還能保證發展。這不是那么容易的事情，一種做法就是照搬外國的制度體系，另外一種做法就是自我建設一套新的制度體系。中國走了一條自我建設的道路。從一定意義上講，這個制度的“部件”幾乎都是西方國家現代文明所構建出來的。中國人自己把這些“部件”組裝成中國能用的制度。所以，我們完全可以說：中國人民代表大會制度，是中國制造的現代民主制度，“部件”是外來的，中國人依據現代民主精神和中國的實際需求組裝出適合中國發展的制度。從人類政治文明發展來看，這也是中國的一個重要制度創新，是中國對現代民主制度發展的重大貢獻。

二、人民代表大會制度決定中國發展大局

人民代表大會制度是與共和國一起成長的制度。隨著中國的快速發展和全面崛起，人民代表大會制度對中國發展所具有的決定作用體現得愈加顯著。這一方面與人民代表大會制度自身成長有關；另一方面與人民代表大會制度作為根本制度所具有的重大效用有關。

從人民代表大會自身成長的維度來看，經過60年的發展，人民代表大會制度經歷了人民性、憲法性發展階段之后，今天進入到法治性發展階段，從而日益在根本的層面上對中國的國家治理體系起決定作用。60年來，中國人力圖使人民代表大會制度不斷完善，至今經歷了三個階段：第一個階段，就是體現人民性的階段，主要解決新中國建立以后，人民民主國家實現人民當家作主所需要的制度形式。人民代表大會制度使人民行使當家作主權力有了制度形式和制度平臺。第二個階段，就是憲法性的時期，改革開放以后，中國憲法所規定的制度安排是用什么來支撐呢？這就是人民代表大會制度來支撐。只有真正確立了人民代表大會制度，并真正進入運行狀態，憲法所規定的各項制度才能真正確立，才能真正進入運行狀態，從而使憲法規定的制度從憲法規范直接進入到依法運行的狀態。憲法規定的制度運行了，憲法才能真正成為國家治理的大法，國家才有可能由此走向法治。第三個階段，就是目前進入的階段，進入了法治性的階段，這主要解決如何基于人民代表大會制度的全面運行，來有效建構中國的法律體系和法治體系，在依法治國實踐中建設社會主義法治國家。從這個三個發展階段不難看出，這個制度不斷地走向具體，對國家和社會發展的功能性作用也日益直接，可見，人民代表大會制度是不斷成長的制度。

從人民大會制度與國家治理體系的關系來看，人民代表大會制度樞紐性作用不斷呈現。今天，人民代表大會制度在中國社會、政治體制當中具有樞紐性的作用，也越來越明顯地呈現出來，主要體現為兩個方面：一個方面，依法治國提出以后，中國共產黨的領導要變成治國理政的具體行動，黨的領導就必須善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，這其中的運行平臺就是人民代表大會制度。另一方面，人民代表大會制度啟動和推動的是“一府兩院”所形成整個政府體系的運作。“一府兩院”是人大生成的，也是人大推動的。人民代表大會制度既承載著黨的領導，又承載著整個政府體系的建構與運行，一肩挑兩頭，中國整個國家制度體系的關鍵樞紐。基于此，人大的強與弱，人大功能的發揮，都將直接關系黨的領導能力，同時關系整個政府體系，進而最終關系國家治理體系與治理能力。

從人民代表大會制度對中國的發展效應來看，人民代表大會制度對中國的發展具有三個至關重要效用。第一個效用就是鞏固國體，具體來說，就是保證國家權力牢牢地掌握在全體人民手中。對社會主義國家來說，國體問題是根本問題，堅持人民代表大會制度能解決這個根本性的問題。第二個效用是深化民主發展。過去的60年證明，人民代表大會制度能在相當高、相當廣的層面上平衡民主與效率的問題，平衡民主與法制的問題，這對國家發展來說，是至關重要的，既能深化民主，又能提升民主的現實效用。第三個效用推進法治建設。中國的法治建設，過去是立足于法律體系建立，今天應該進入到法治體系建構，這是兩個不同的概念，社會主義法律體系形成后，我們應該從法律體系的建構進入法治體系的建構。這個轉變與提升，要求人大具有更有效的立法權，更制度化監督體系以及更強大的維護憲法和法律體系的能力。所以，今天的人大建設與發展將直接貢獻于法治國家建設與發展。

總結以上分析，我們可以看出一點，盡管人民代表大會制度還有很多不完善的地方，甚至還有一些形式性的地方，但是客觀理性來講，這個制度在成長，發揮了獨特的作用，也正是靠這個制度，中國有了今天。因此，中國的未來，離不開這個制度；中國的未來，也取決于這個制度。

三、人民代表大會制度是鑄就法治上海的戰略性平臺。

從上海的現實以及未來發展來看，上海要立足于世界，真正成為世界一流的城市，面臨的短缺之一，就是法治。上海應該把法治當作上海的戰略性資源，在這方面，上海的法治資源的儲備，法治的能級及其直接效用，將直接關系上海發展在世界上的能級。從世界各國成功的發展經驗來看，法治應該成為上海發展的一個先鋒力量，一個引領力量。

在中國的語境中，對法治本身可有多維的理解，就人大來看，法治的核心要做到權力依法運行，國家依法治理。依法是什么？依法可以從法治本身去理解。而從政治學的角度來理解，我認為依法的政治本質就是：依據人民的意志來治理國家，而不是簡單依據政府權力機構的意志來治理國家，這一點很重要。我們經常在作決策的時候，比如在城市發展的過程當中，一屆政府往往有一屆政府的主張，我到很多地方調研，經常有人告訴我，A屆政府說要開發東城，B屆政府說要開發西城，D屆政府說要開發南城。也許作出這個決定似乎本身都是依法的。但是為什么這么大的事情，隨著政府的更替就能改變呢？我個人認為其中一個最大的問題，就是城市規劃沒有真正納入到由人大來討論、決定并監督的過程，結果，任何城市發展規劃都可以隨著政府屆次的更替而更替，甚至是隨著政府主要領導人變化而變化。這不僅僅帶來社會發展的成本，也帶來了整個法治的成本。所以，要做到依法，很重要的一點就是人大必須真正按照人民意志運行，并由人民意志來保證國家發展擁有一個規范的制度形式和政治過程。所以，從這一點上看，未來中國發展要進入一個高質量的、科學性的發展，人大扮演著十分重要的角色。

上海作為特大型國際化城市，法治是其城市發展和治理重要的基礎和手段。上海要成為真正有作為、有貢獻、有擔當的上海，就必須在法治上成為引領者。這對上海人大建設提出基本要求有四：一是制度依法作為，即人大應該擔當起作為根本制度所承擔的政治與法律使命，以保障人大地位的根本性；二是機制依法剛性；即人大運行所包含的機制和相關程序都應該始終堅持法律規范，嚴格按照法律規范發揮作用，以保證人大運行的權威性；三是功能依法到位，即人大應該通過其代表的履職、機制的運行以及組織的工作，保障其功能得到有效的發揮，以保證人大功能的有效性；四是運行依法開放，即人大應該對產生其的選民，即向廣大人民群眾與社會各界公開其活動和工作狀況，在尊重民眾的同時，獲得民眾與社會各界的支持，以保證人大運行的民主性。上海是一個現代化水平與社會質量比較高的社會，這為上海人大創造高質量的人大制度運行提供了現實基礎。基于制度自信，可以相信，高質量的上海的人大制度運行，必能鑄就高水準的法治上海。 （作者系復旦大學副校長、教授）