“問診”城市管理頑癥

9月25日，市十四屆人大常委會第十五次會議就市政府關于加強本市城市管理頑癥治理情況開展專題詢問。18位常委會組成人員和市人大代表先后進行了問詢，到會應詢的13個政府部門負責人一一坦率回應。

許德明（市人大城建環保委主任委員）：拆違工作存在著明顯的反差，一方面政府工作力度很大，另一方面群眾和媒體不斷反映違法搭建問題。我想問，對于違法建筑的底數是否清楚？明年工作的目標是什么？

湯志平（市建管委主任）：客觀說，由于歷史遺留的問題，全市違法建筑的底數還不是非常清晰。今年我們正在研究建立數據庫，把違法建筑的底數摸清，這樣對我們工作會起到很好的作用。關于目標，我們也非常明確，要遏制違法建筑蔓延的態勢，首要任務是遏制新增，同時工作的主體還是存量，要對存量逐年消除。對那些觀望、拖延的，我們的態度非常堅決，就是要打破“一陣風”的傳統預期，繼續保持高壓態勢。

沈志先（市人大內司委主任委員）：拆違工作如果不能啃掉一些“硬骨頭”，仍然繞道而行的話，必然會前功盡棄、重蹈覆轍。在這一場拆除違法建筑的持久戰和攻堅戰中，如何才能夠做到標本兼治？

湯志平（市建管委主任）：頂層設計存在問題，基層操作起來會產生一些困惑。比如現在拆除存量違法建筑，如果各種程序走完要半年，實際操作中可能時間更長，因此有必要對存量拆違力度再大一點、操作更方便一些。這次九部門聯合印發的《關于進一步加強本市違法建筑治理工作的實施意見》，主要在于解決在建違法建筑，以后還要進一步研究存量違法建筑的整治問題。我們既要研究區縣執法實踐中一些好的經驗和做法，也要研究區縣的困惑，不斷完善我們的頂層設計。

潘志純（市人大財經委主任委員）：城市管理頑癥是逐漸形成的，問題日積月累，最后愈演愈烈。在這整個過程中，我們的教訓是什么？希望也能夠像總結經驗和成績一樣，作一個系統的梳理。

陸月星（市綠化市容局局長）：類似別墅區的違法搭建，遭遇拆違難、執法難的問題，教訓是非常深刻的。首先是源頭控制不力，沒有及時發現、制止，造成了一種羊群效應、破窗效應。第二、執法力度不夠，執法手段單一，處罰力度也不大。第三、缺乏綜合制約力度，制約手段就是限制房產交易，沒有納入到個人信用體系，也沒有對行為人包括執法者進行責任追究。第四、執法的阻力非常大，暴力抗法時有發生。針對這些問題和教訓，我們還是要迎難而上，破除現在拆違中的這些阻礙。

胥傳陽（市人大城建環保委副主任委員）：關于無序設攤，疏和堵是相對的，要做到有力的堵，沒有好的疏是堵不了的，疏也是堵的支撐，現在疏的公共資源太少，怎么解決？

陸月星（市綠化市容局局長）：對于堵和疏確實不能簡單地理解為非此即彼的關系，需要按照不同的時間、不同的地點、不同的對象和不同的需求，從實際出發，實事求是地綜合性地運用這兩個手段。從上海的實踐看，體會比較深的有三條：一是分類管理。針對不同區域的功能、形象、交通等方面情況，實施差別化管理。上海分了嚴禁區、嚴控區、控制區這三類區域。二是先堵后疏。治亂必須有重點、有力地堵，所以我們梳理了104個集聚點作為當前要集中整治的重點。三是合理疏導。要對設攤的供求關系作一些分析，在此基礎上提出疏什么、怎么疏的問題。

葉青（市人大常委會委員）：處于多區交界區域的無序設攤，反復曝光、反復治理，解決不了，甚至會出現“謙讓”執法的現象。請問，對于這種“重癥”的治理是不是有具體的考慮？

陸月星（市綠化市容局局長）：這是頑癥治理中比較突出的一個問題。下一步，首先要明確執法的職責和邊界，我們考慮按照公安執法邊界來劃定這種跨區域的執法邊界，落實區域屬地治理的責任。第二，要實施跨區聯動，設攤是流動的，所以要采取運動戰、包括陣地戰，聯合各個區域的執法力量，一起實施整治。第三，要加強督辦督查，特別是對于執法部門不履職、不積極作為的，要實施責任追究，還要加強考核手段和措施，促進這些特定區域的頑癥治理。

葉青（市人大常委會委員）：第一點和第三點我非常贊同。但對于第二點，我覺得，如果再堅持打陣地戰，各自為政的話又會出現問題，還是要建立長效、跨區聯合執法機制。

陸月星（市綠化市容局局長）：如果兩、三個區同時固守，同時打陣地戰，這個交界問題就解決了。如果這邊打，那邊不打，攤販就會流動過去。

吳凡（市人大常委會委員）：無序設攤存在的根源是沒有被滿足的需求。我們建了很多高大上的購物中心，但老百姓的生活卻是油鹽醬醋。在創新社會管理方面有什么長效管理機制，既能滿足公眾的需求，又能達到規范管理的目的？

吳星寶（市商務委副主任）：規劃上涉及兩個方面，一個是標準化菜市場的建設，這方面雖然規劃已經非常完善，但隨著市中心人口逐漸增長，菜市場的面積無法隨著人口的增長而增長，是客觀條件的局限；二是大居的商業配套比較滯后，短期內無法形成規模效應。對于規劃的落地問題，我們正抓緊推進。另外，隨著人民生活水平的提高，會產生一些新的需求，我們也要進行研究：需求是不是合理，會不會產生環境和擾民問題，采用怎樣的商業模式，如何管理等等。

吳堯鑫（市人大農業與農村委主任委員）：頑癥治理取得成績不容易，如何鞏固，并且建立長效管理機制，這是市民比較關注和期待的問題。對于做強做實發現控制在萌芽、快速查處在一線、有力解決在基層，有些什么好的舉措和想法？

劉海生（市房管局局長）：2012年市房管局專門制定了關于發現勸阻報告的制度，但效果不是很理想。最近我們將出臺《實施意見》的有關細則，其中包括：進一步加強源頭發現的力度，包括強化對裝修的監管等；要求物業企業加大對裝修材料工具進小區的登記，并加強日常的巡查。此外我們還將加強檢查抽查；充分利用熱線接受社會投訴及監督；將違法搭建行為納入個人信用信息平臺；向各個物業小區推廣新修訂的業主管理公約等。

張麗麗（市人大僑民宗委主任委員）：拆違工作，不僅僅是讓城市形態得到改觀，而且還是老百姓關注的政府依法行政公信力問題和社會公平正義問題。如何在完善執法體制和健全工作機制方面勇于創新，構建長效治理格局？

湯志平（市建管委主任）：現在很多城市管理問題，包括違法建筑問題，主要管理力量和處理力量都在基層，他們有事權，但是管理權、執法權，包括指揮調動權相對比較薄弱。如果能夠匹配的話，就可以把很多問題解決在基層。我們統計過，約有60%的城市管理問題發生在街鎮，但街鎮還沒有一個城市綜合管理的機構。所以要依托網格化管理，從區縣向街鎮建分平臺，組建一個街鎮的社會事務管理中心，并且將綜合執法權、管理權、指揮調動權下放。

馬進（市人大常委會委員）：對于無序設攤，不知道政府有沒有做過調查，是什么人在設攤？設攤的原因目的是什么？頑癥要治愈就要知道病根，知道病根之后對癥下藥才可以解決這個問題，如果理所應當地去做，往往會適得其反。

陸月星（市綠化市容局局長）：我們對無序設攤情況進行過調查，對其根源也作了分析，但確實還沒有圍繞市場供求關系、市場價格、市場機制方面進行過非常專業系統的分析。無序設攤，隨著商業的發展、商業布局的完善，應該是做減量，上海這個大城市如果供給還存在非常大的漏洞，是不應該的，現在還存在結構性的問題。對于久治不愈的集聚點，根源是需求，對于不合理的需求要進行整治，對合理的需求也要作一些疏導。

史秋琴（市人大內司委副主任委員）：整治城市管理頑癥，在以往的執法中，法律有沒有障礙？執法不力、措施不到位主要是什么原因造成的？對于在建和存量的處理關系問題，如何把存量處理好？

湯志平（市建管委主任）：治理違法建筑的法律法規總的來講還是比較健全的，但過去對于如何運用法律手段沒有很好地理解。這次市人大常委會法工委專門復函，明確表示拆除違法建筑的法律依據是多元的，據此九部門聯合印發了《實施意見》，對拆除在建違法建筑起到了較好的效果。當然，我們還要進一步研究對執法更有利的措施。關于在建和存量的處理關系問題，對于在建違法建筑，我們當然要堅決遏制，但存量違法建筑也是一個主體，我們不會只遏制增量而不管存量，還是要有計劃、有部署地進行整治。 （朱琦整理）