中國式鄉村政治中的征地利益格局與征地制度改革分析

內容提要我國征地活動涉及被征地農民集團和用地方集團的政治經濟博弈。兩大集團的利益角逐深受雙重代理人——村委會政府偏好的影響。然而，“斯蒂格勒傳統”表明，征地活動的中國特色并非村委會的雙重代理偏好，而是被征地農民集團的“事后民主行為”。村委會的政府偏好與被征地農民集團的“事后民主行為”共同決定我國征地利益的現實格局。因此，治理我國征地利益沖突需要考慮農村集體經濟組織轉型和征地程序重構。

關鍵詞征地利益利益集團雙重代理偏好事后民主行為

〔中圖分類號〕F301.2〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2014）01-0033-08

在城市化經濟背景下，我國征地活動相關利益主體主要包括地方政府、被征地村民、農村集體經濟組織和用地單位（如房地產開發商）。其中，用地單位與地方政府在“土地城市化”上具有利益一致性，邏輯上構成用地方集團，而另一方為被征地村民集團。我國的征地利益格局主要取決于被征地村民集團和用地方集團的相互作用。征地實踐表明，我國征地利益分配帶有中國式鄉村政治的烙印。村委會、用地單位、地方政府容易達成利益共識，利用征地等相關制度缺陷和信息不對稱優勢，競逐巨額土地利益，而被征地村民只能被動接受失地補償。①基于中國式鄉村政治的運行特征審視我國征地利益分配的上述困境可以深入詮釋我國征地利益沖突，為征地制度改革提供理論參考。

一、事后民主行為：中國式鄉村政治中征地利益集團的角逐特征

我國農村集體經濟組織具有政社合一性質，政社合一導致村委會的雙重代理角色。②由于國家權力的滲透，村委會往往是“親政府”的——其雙重代理行為具有“政府偏好”，傾向于和用地方集團串謀。然而，它不得不在一定程度上考慮被征地村民集團的利益，一方面是由于法理（《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中華人民共和國土地法》）的內在要求；另一方面，是由于村委會要在一定程度上受集體經濟運行慣例和村莊道德因素的制約。村委會的雙重代理角色對我國征地活動的具體影響如何？在該問題的回答上，斯蒂格勒、貝克爾和克拉克的理論（下文簡稱“斯蒂格勒傳統”）提供了重要啟示。

1.斯蒂格勒傳統

斯蒂格勒指出，國家權力是一種資源，由理性人組成的利益集團為了最大化自身利益，會借助國家權力謀取集團利益；政治制度是滿足社會成員需要的政治工具，壓力集團會通過尋租競爭對立法、政府管制等施加影響，結果致使一部分人得利，另一部分人受損；而尋租競爭往往造成社會資源的無謂浪費。George J.Stigler， “The Theory of Economic Regulation，” Bell Journal of Economics， vol.2， 1971.在此基礎上，貝克爾進一步提出了一個集團施加政治壓力的生產函數，這種生產函數的自變量是集團成員的人數和政治支出水平，如每個集團所花費的競選捐款、游說活動以及時間、貨幣方面的支出。方福前：《公共選擇理論——政治的經濟學》，中國人民出版社，2000年，第107-109頁。基于兩大利益集團的政治壓力，克拉克分析了政府的公共預算劃分問題，并提出了一個加權的社會福利函數：Derek J.Clark， “Pressure and the Division of a Public Budget，” Public Choice， vol.93， 1997.

W=α0u1（b1）+（1-α0）u2（b2）

在上式中，w為政府的福利函數；“1”、“2”分別表示第一個利益集團和第二個利益集團；u1（b1）和u2（b2）分別表示利益集團1和利益集團2的效用函數；b1和b2分別表示利益集團1和利益集團2所獲得的公共預算數額；權數α0與（1-α0）分別表示政府對兩個利益集團重要性的社會評價，也即對政府而言的兩個利益集團的效用權重。在民主制度中，各利益集團會通過積極制造“政治壓力”影響政府對本集團重要性的評價——效用權重α0[即（1-α0）]的大小，使政府作出有利于本集團的效用選擇。在壓力制造過程中，由于信息優勢，各集團的政治家發揮利益代言人的領導作用。另一方面，制造“政治壓力”會消耗各集團的經濟資源，抵減各利益集團所得。湯玉剛、趙大平拓展了克拉克的政治均衡模型，認為即使民主政治可以讓各社會主體或利益集團平等地表達自己的呼聲，進而防止少數人控制政府行為以圖私利，但是由于利益集團壓力制造能力的不同，民主制本身并不能從根本上消除政府資源配置的公平性問題，不能從根本上消除集團間的利益沖突。湯玉剛、趙大平：《論政府供給偏好的短期決定：政治均衡與經濟效率》，《經濟研究》2007年第1期。

“斯蒂格勒傳統”是對西方民主制度中利益集團互動關系的理論詮釋。在“斯蒂格勒傳統”中，各利益集團施加政治壓力的能力不同，但是它們施加政治壓力的機會是相同的，而且政府被默認為是獨立于各利益集團的公平仲裁員——類似于“壓力反應器”。面對該“壓力反應器”，各利益集團同時展開“民主式”的政治競爭，集團利益均衡由此形成。我國征地實踐中利益集團的互動關系則與“斯蒂格勒傳統”不同。

2014年第1期

中國式鄉村政治中的征地利益格局與征地制度改革分析

2.中國式鄉村政治下的征地實踐

在我國的征地活動中，征地補償不僅包括與土地自身價值相關的直接補償，還應該包括被征地村民的安置、就業或社會保險等間接補償。直接補償取決于被征地塊的客觀情況（地理位置和肥沃程度），但是不同地塊的地理位置具有唯一性，不同地塊的肥沃程度也很難精密測度，因此不同地塊的補償定價具有不確定性；另一方面，間接補償也具有較大的主觀性，如對被征地村民的社保基金補償，老人、青壯年和兒童是同一尺度補償？如果尺度不同，具體差異如何確定？對此，中央和地方政府無法“一刀切”地進行統一的政策規定。直接補償的不確定性和間接補償的主觀性必然導致村委會在征地補償談判中的“自由裁量權”。因此，最終的征地補償嚴重依賴村委會的談判行為。在被征土地財富總額既定的前提下，享有“自由裁量權”的雙重代理人——村委會的征地補償談判類似于政府的預算劃分。

在我國的征地活動中，雖然村委會的雙重代理地位非常重要，但是并非中國特色所在。因為在“斯蒂格勒傳統”下，作為各利益集團的“壓力反應器”，政府（及其代理人）實際上都具有雙重甚至多重代理角色。另一方面，在“斯蒂格勒傳統”的利益集團角逐過程中，具有明顯信息優勢的政治家是各自集團“純粹的”利益代言人。這種“純粹性”保證了不同利益集團同等的壓力制造機會（施加政治壓力的能力可能不同）。而同等的壓力制造機會是形成不同集團利益均衡的關鍵。一旦某個利益集團政治家的“純粹性”被某種因素打破，“斯蒂格勒傳統”下的利益分配方式就需要重新考量。雙重代理人——村委會的政府偏好就是這樣一種因素。

根據圖1，我國利益沖突型的征地實踐顯示：往往是在征地補償等關鍵事項公布后，被征地村民集團才能以上訪或阻撓等“事后維權”方式對征地活動施加政治影響。這與“斯蒂格勒傳統”明顯不同：在“斯蒂格勒傳統”中，不同利益集團制造壓力的政治競爭“同時”展開，而在我國的征地活動中，被征地村民集團的政治競爭是滯后型的。這正是征地利益集團角逐的中國特色。筆者把被征地村民集團“事后維權”的壓力制造活動稱作“事后民主行為”。

被征地村民集團的“事后民主行為”與我國村委會的“政府偏好”密切相關，但是更根源于征地權的“先斬后奏”特征。村委會的政府偏好背離了它作為被征地村民集團利益代言人的“純粹性”，破壞了兩大集團壓力制造機會的“公平性”，導致兩大集團在征地利益角逐上面臨著不同的政治過程，嚴重影響了征地利益格局。但是村委會的政府偏好不必然導致被征地村民集團壓力制造機會的不平等。只有當被征地村民集團被排斥在事前的征地議價活動之外時，利益代言人“純粹性”的缺失才會嚴重阻礙被征地村民集團“平等”制造政治壓力。把被征地村民集團排斥在征地議價活動之外的，正是“先斬后奏”的征地權。這樣的中國式鄉村政治將如何影響我國征地利益格局？

二、中國式征地利益沖突：一個理論模型

1.基于雙重代理的征地利益分配模型設定

用L表示村委會與用地方集團協定的土地補償總額。L越大表明村委會對被征地農民集團的利益考慮越多。用L1表示L中村委會應得的部分；L2表示L中被征地農民集團獲得的部分。用w表示村委會估計的用地方集團愿意支付的征地補償總額，設為常數。當村委會對村外的信息靈通時，w可以看作是用地方集團愿意提供的最高補償。假定w應該全部歸農村集體經濟組織所有，則（w-L）代表村委會犧牲集體經濟組織整體利益對用地方集團讓利。（w-L）越大表明村委會對用地方集團的利益考慮越多。而用地方集團會從（w-L）中拿一部分給村委會（成員）作為“好處費”。借鑒克拉克的政治均衡模型和官員效用最大化的福利函數，設定村委會的效用函數：

另一方面，既然定額激勵g對村委會是否重要不影響它對集體經濟組織整體利益的維護，則定額激勵的積極作用必然是有限的。根據式（6）可知，limg→wLg=w。即，只有當被征地農民集團把所有征地補償款都作為激勵給予村委會（g→w）時，村委會才會全力爭取足額的征地補償（w）：所有權的根本在于獲得相應產權收益，相應地，征地補償款的擁有是農地所有權的重要標志；如果所有征地補償款作為激勵交給村委會，作為“全權受益人”的村委會自然會全力為“自己”爭取足額征地補償。但此時的集體土地所有權“好像”變成了村委會土地所有權。這正是定額激勵的根本局限所在，同時從反面揭示了集體經濟組織內部產權不清的潛在問題。

3.事后民主行為與征地利益博弈

如果實際獲得的征地補償與預期的征地補償差距過大，被征地農民集團會采取“事后民主行為”對村委會“額外”施加壓力。“事后民主行為”對雙重代理人——村委會的侵害行為有多大制約作用？為了分析該問題，需要先對村委會效用函數的適用性做些說明：在集體經濟整體利益的維護上，定額激勵優于平均分配征地補償款，而村委會是否重視激勵定額（g）并不影響其行為。因此，在考慮被征地農民集團“事后民主行為”的情況下，對村委會而言，可以用式（2）的效用函數，即U=A1（w-L）A2LA42。同時假定被征地農民集團愿意給予村委會想要的激勵定額g。g邏輯上不再是任意常數，而是村委會基于自身利益最大化索要的某個常數。在該假定下，被征地農民集團盡量滿足了村委會的要求，村委會對被征地農民集團利益的考慮按理應該達到極致。由此，可以凸顯“事后民主行為”對村委會侵害行為的抑制情況。

（1）農村集體經濟組織的凈收入假定

不考慮被征地農民集團化過程可能遇到的集體行動困境，容志：《我國土地調控失靈的制度經濟分析》，《公共管理學報》2009年第4期。假定存在維護農村集體經濟組織整體利益的被征地農民集團，那么當被征地農民集團認為村委會與用地方集團明顯共謀時，會采取事后民主行為。而維權斗爭會耗費被征地農民集團一定的成本。設w為被征地農民集團對征地補償款的最低估價。假定農民個體所感覺到的利益侵害程度w-L2w決定其反抗意愿，被征地農民集團所感覺到的利益侵害程度（w-L2w）2決定其反抗意愿。即，被征地農民集團的感受不象農民個體那樣強烈，被弱化了。則可將被征地農民集團維權的成本函數寫為：

C=d（w-L2w）2（0

在上式中，d是與農民聯合維權指數相對應的農民群體的單位維權成本。d的大小與被征地農民集團的聯合程度反向變化。d→0表示全體農民緊密聯合，積極參與集體維權；d→+∞表示農民群體極度渙散，被征地農民集團實施維權行動的單位成本極高，根本不可能集體維權。對被征地農民集團的聯合狀況，村委會基于歷史信息進行判斷。因此，可以設d為外生變量。

進一步假定L2由村委會發放給被征地農民集團。并設農村集體經濟組織的凈收入為π：

π=L-w-LwL2-C=L-w-LwL2-d（w-L2w）2（7）

在上式中，w-Lw表示村委會對集體經濟組織整體利益的實際侵害強度。在村委會發放征地補償款的情況下，假定村委會對被征地農民集團應得征地補償款的侵害程度也是w-Lw，即w-LwL2為村委會對被征地農民集團應得補償款的實際侵害總額。這符合征地補償款發放過程中村委會對農民利益進行“二次侵害”的事實。

（2）村委會與被征地農民集團的兩階段博弈分析

假定村委會知道被征地農民集團的凈收入函數，被征地農民集團也知道村委會的效用函數；在村外，村委會是信息完全的，知道被征土地的真實補償價格，但農民對被征土地的價格信息是不完全的。被征地農民集團根據村委會與用地方集團協定的征地補償總額決定是否展開維權斗爭，即被征地農民集團的凈收入是在村委會與用地方集團的補償協定之后確定。雙方進入一個兩階段博弈。第一階段，村委會與用地方集團協定征地補償款；第二階段，被征地農民集團決定反抗維權。對式（7）進行最大化求解得：

L2=w22dwL+w-w22d（8）

式（8）實際上是被征地農民集團的反應函數。作為雙重代理人，村委會會事先考慮被征地農民集團的“事后民主行為”，由逆向歸納法，把式（8）代入式（2），并求解最大化問題得：

dUdL=A1A4×w22dwLA4-12（w-L）A2-A1A2（w-L）A2-1LA42=0L=w-2dwA2A4+A2w=Ld（9）

由式（9）可知：

其一，集體經濟組織所獲得的總征地補償金額與被征地農民集團維權行動的單位成本d反向變化，進而與其聯合程度同向變化。可見，被征地農民集團的“事后民主行為”能夠降低村委會代理偏好導致的利益侵害程度。

其二，可以結合Ld與w、g的關系以及經濟人的理性特征，把被征地農民集團劃分為兩類：絕對弱勢型和相對弱勢型。可得到：（1）在式（9）中，征地補償總額Ld與w同向變化。若被征地農民集團預期的被征地土地價值很小，則它是絕對弱勢型的。在這種情況下，被征地農民集團的征地利益很容易在“不知不覺”中被侵害。（2）在式（9）中，Ld與g看似無關，然而，根據前文分析可知，g的存在可以促使村委會爭取一個高于Lp的征地補償總額。在這種情況下，一方面，被征地農民集團想給予村委會較高激勵定額g以鼓勵它爭取一個高于Lp的征地補償總額，另一方面，考慮到村委會的利己本性和政府偏好，被征地農民集團又不想讓它分走過多征地補償款，處于這種境況下的被征地農民集團是相對弱勢型。由此可以詮釋我國征地實踐中的信任危機（見圖2）：如果一個村莊存在土地被多次征占的情況：一旦相對弱勢型的被征地農民集團不信任其村委會，則給予村委會的激勵定額不夠高（如按人口平均分配征地補償款），村委會就不努力爭取一個較高的征地補償總額（如Lg），而被征地農民集團對村委會的不信任感被現實強化，最終集體經濟的整體利益陷入一個由于信任危機導致的惡性循環中。

根據式（11），從比較靜態看，被征地農民集團維權成本d的大小受被征土地實際價值w和激勵定額g的影響。由此可知：（1）d與w同向變動。w的大小決定用地方集團尋租的欲望強度，而用地方集團的尋租欲望決定其尋租投入。w越大，則用地方集團的尋租欲望越強，從而其尋租投入越多。這不僅會強化村委會的政府偏好，而且也會對被征地農民集團形成巨大競爭壓力，從而導致被征地農民集團維權成本d的上升。征地活動中，用地方集團借助“黑惡勢力”威嚇被征地農民就是這種情況的極端反映。當生命財產都將受到威脅時，被征地農民往往僅選擇沉默，而非抗爭，因為此時的維權成本d→+∞。（2）d與g反向變動。因為定額激勵優于平均分配征地補償款，所以較大g在一定程度上帶來較大L，而較大L會降低被征地農民集團的“受侵害感”，減小其維權投入。同時，根據惡性循環的“信任危機”，較大g表明被征地農民集團與村委會關系尚可，這有助于減小被征地農民集團維權的阻力，而這反過來表明，村委會對被征地農民集團利益的重視程度還不太弱。

由模型可知，給定村委會的雙重代理偏好，被征地農民集團的“事后民主行為”能夠降低村委會的利益侵害程度，但是其效果受到村委會雙重代理角色的“雙重制約”（代理偏好制約（由A4/A2的大小反映）和信任關系制約（由g的大小反映）），且間接受制于用地方集團的尋租壓力。而作為市場主體，用地方集團的尋租壓力是它們面對農村集體組織和征地制度漏洞的理性選擇，絕非導致我國征地利益沖突的根源。我國征地利益沖突的根源在于制度漏洞（村委會雙重代理問題、先斬后奏的征地程序）和農村信任危機（農村基層組織中的干群關系）。只要兩大制度漏洞不彌補，制度漏洞和信任危機就會相互加強，進而導致被征地村民集團只能采取效果有限的“事后民主行為”。

三、征地制度改革——中國征地利益集團關系的重塑

未來我國征地制度改革可以從兩大方面著手彌補制度漏洞，重建農村基層信任關系，以便緩解征地利益沖突：

1.通過促進農村集體經濟組織“政企分開”塑造“純粹的”被征地村民集團代理人。

在目前的集體土地產權運營機制下，行政色彩濃重的村委會組織機制架空了農民群體的集體土地利益，形成農村經濟生活的“政企不分”現象，導致村委會的雙重代理角色。因此，應該效法現代企業制度改革，在農村實現“政企分開”，即把農村日常行政事務的管理與集體經濟組織的經營管理活動分開。可以考慮構建村民委員會、村民董事會和村民大會（簡稱“三會”）分立的制衡機制：洪遠朋、李慧中、張期陳：《緩解征地利益沖突的路徑分析》，《人民日報（內部參考）》2011年8月26日。讓村民委員會負責農村的公共行政管理事務，讓村民董事會負責農村集體經濟的資產運營和管理，兩者的人事任免相互獨立：村民委員會由村民大會和上級領導部門認定；村民董事會主要由村民大會直選產生；村民委員會和村民董事會都要向村民大會負責。村民委員會與村民董事會的分離使當前村民委員會的行政職能和經濟管理職能得以分解，可以解決政府行政權力向農村組織經濟權利的滲透問題。

“三會”分立制度的副產品是創造了一個被征地村民集團的“純粹代理人”——村民董事會——一個僅僅代表被征地村民集團利益的談判代理人。農村“三會”的制度設計還有三個重要優勢：其一，黨在農村政治生活中的領導地位沒有改變，甚至可以得到專業化的加強；其二，農村土地集體所有的根本經濟制度也沒有改變；其三，家庭承包經營責任制不會受任何影響。同時，農村“三會”制衡機制能夠克服農村集體經濟中的“政企不分”現象，還可以消除公有土地產權的模糊性問題，明確政府與市場的邊界，有利于實現集體土地產權與市場經濟的有機結合，也有利于充分發揮基層黨組織密切聯系群眾的“維穩”功能，打破征地利益沖突導致的惡性循環的信任危機。

2.通過建立事前的征地聽證和被征土地估價仲裁制度變“事后民主”為“事前民主”。

在德國、英國、美國等國的征地程序中均有嚴格的征地前調查或聽證，在征地補償定價時，政府當局首先尊重用地方與被征地方的自由約定。只有當雙方談判未果時，政府才會依據法律規定介入征地補償估價，而且允許當事雙方參與其中。如果當事人對補償評估價仍然不滿意，最后由相關賠償委員會仲裁確定。曲福田：《中國工業化、城鎮化進程中的農村土地問題研究》，北京經濟科學出版社，2010年。這種“事前民主”的征地制度有利于充分了解被征地村民的利益訴求，并將其內化，有利于使被征地村民的主觀利益“不公感”得以提前釋放。我國目前的征地實踐往往把被征地村民排除在征地程序之外，具有明顯的“先斬后奏”特征。作為弱勢群體，曹宗平：《論我國征地制度的內在缺失》，《經濟學家》2005年第5期。一旦被征地村民不滿征地現狀，被征地村民只能在事后以抗議等“事后民主行為”釋放其內心的不滿，對村委會施加“額外”的政治壓力。一些失地農民甚至采取過激行為，給社會穩定埋下嚴重隱患。李燕瓊、嘉蓉梅：《城市化過程中土地征用與管理問題的理性反思——對我國東、中、西部1538個失地農戶的調查分析》，《經濟學家》2006年第5期。相比之下，我國征地制度與國外征地制度的一個重要差異在于如何讓被征地村民釋放并解決其不滿情緒。雖然“先斬后奏”可以提高征地效率，但是卻危及社會安定。當下“維穩”需求日益緊迫，可以考慮在征地活動中切實實施事前聽證并引入被征土地估價仲裁制度，變“事后民主”為“事前民主”。同時，鼓勵民間機構積極參與征地補償評估，形成對征地聽證和被征土地估價仲裁的補充配套機制。

作者單位：張期陳，上海商學院；胡志平，華東政法大學

責任編輯：韓海燕