論反壟斷法在公用企業改革中的作用

摘 要：近年來，隨著經濟的發展，特別是中國加入WTO以來，中國的公用企業既面臨著良好機遇同時又面臨著嚴峻的挑戰。中國公用企業長久以來存在著嚴重的自然壟斷現象，公用企業效率低等狀況。公用企業改革已經進行了一段時間，雖取得了一定的效果，但仍有一系列的問題沒有得到解決。文章從公用企業改革的現狀入手，分析《反壟斷法》對公用企業改革的作用的同時，并指出其存在的不足，提出完善我國反壟斷法對公用企業有效競爭的建議。

關鍵詞：反壟斷法；公用企業；企業改革

公用企業是指國家為適應公眾生活而設立的以提供公共服務為職能的企業涉及公用事業的經營者，主要包括以下幾種即供水、供電、供熱、供氣、郵政、電信、交通、運輸等行業的經營者。古典經濟學理論認為公用企業作為自然壟斷的典型，其壟斷經營有充分的理論基礎。然而隨著科學技術的發展，公用企業的壟斷經營弊端日益突出，其合法的壟斷地位已經受到現實的挑戰，政企不分、缺乏競爭的事業化管理體制使公用企業與社會公益目標相背離，對我國市場經濟建設和消費者權益造成了諸多不良的消極影響。反壟斷法在美國被稱為“自由企業的大憲章”，因為它兼具優化資源配置、推動經濟和技術發展、保護消費者和實現經濟民主的重要功能。[1]并長期居于經濟法體系的核心地位，對于保護競爭，優化資源配置發揮著重要作用。經過13年的醞釀，《反壟斷法》十屆全國人大常委會第二十八次會議上再次提交審議并通過，自2008 年8 月1 日起正式施行。但是任何事物都具其兩面性，《反壟斷法》當然也不例外，在看到《反壟斷法》對公用企業改革的積極、進步之處的同時，我們不能忽視其仍存在亟待完善之處。建國以來， 我國的公用企業一直實行行業壟斷經營的經營模式。目前，公用企業在其經濟活動中的限制競爭行為十分突出，致使消費者的利益受到損害，并阻礙了我國經濟的發展。

隨著市場經濟的發展及我國加入WTO的必然要求，我國加大了對電力、鐵路、民航、煤氣、自來水、供熱等公用企業的改革力度，中央首先提出“推進壟斷行業改革，積極引入競爭機制”的目標，“十一五”規劃又提出“深化石油、電信、民航、郵政、煙草、鹽業和市政公用事業改革，推進國有資產重組，形成競爭性市場格局”等要求，以電力業為例：根據廠網分開的改革思路，目前我國電力市場結構大概為：2家電網公司，4家輔業集團公司和5家發電集團公司。其中，兩家電網公司是國家電網公司、中國南方電網有限責任公司；4家輔業集團公司是中國電力工程顧問集團公司、中國水電工程顧問集團公司、中國水利水電建設集團公司和中國葛洲壩集團公司；5家發電集團公司是中國華能集團公司、中國大唐集團公司、中國華電集團公司、中國電集團公司和中國電力投資集團公司。同時，在立法方面，有一批法律和行政規章制定出臺，對公用企業的行為進行規范。電力行業初步形成了以《電力法》和相關電力行政法規和地方性電力法規組成的電力法律體系，這些法律、法規的制定和實施，為促進和保障公共企業的改革與發展發揮了一定的作用。雖然國家采取了一系列改革和法律方面的措施，但是公用企業領域的壟斷現象依然非常嚴重，在公用企業濫用市場支配地位方面表現的特別突出。公用企業針對交易相對方的壟斷高價、拒絕交易、搭售的行為，針對競爭者的掠奪性定價的行為都是建立在公用企業壟斷地位基礎上的，是其濫用市場支配地位的表現。公用企業的壟斷不但破壞了公平競爭的市場環境，而且嚴重損害了消費者的利益，必須在把握其壟斷性質的基礎上采取相應措施對其進行合理的規制。

在過去長期的計劃經濟體制下，遺留下許多問題，最主要的是政企不分，現在的公用企業也仍然帶有較強的行政色彩。隨著市場經濟體制的逐步建立，公用企業自身也進行了一系列改革，如電力工業就經歷了1949—1985年的“政企合一，國家壟斷經營”、1985—1997年的“政企合一、發電市場逐步放開”和1998年至今的“政企分開、實施深層次體制改革”三個階段。引入競爭的理念已經得到了不斷的肯定，但是從實踐來看，公用企業自身的改革收效甚小。由于改革不到位，這種層面的改革并未打破壟斷的格局，消費者也無法從這種改革中獲得好處。隨著經濟體制改革的深入，政企合一的管理體制已不能適應市場經濟的需要，各行業政企分開的步伐也在不斷加大，新的政企關系正在形成。但是我們也應認識到，真正做到政企分開、各司其職還需要一段相當長的過渡期，改革的成功與否尚需市場的驗證。在這個轉變過程中，要加強《反壟斷法》對公用企業壟斷行為的規制，同時防止行政機關濫用行政權力維護公用企業的壟斷。另外，在法律法規層面，對公用企業的經濟活動規制的最為詳細的當屬各個領域相對應的專門法，如《郵政法》、《電力法》等。但是由于該種法律的出臺涉及到方方面面的利益，如國家利益、社會利益、部門利益、企業利益等，所以在制定的過程中必然要經歷一個較長的修改過程，以達到一個各方可以接受的均衡點。有的即便出臺也是存在爭議，在現實中缺乏操作性。涉及公用企業的行政規章和地方性法規由國務院各部門和地方政府負責制定，但是由于受部門和地區利益所限，很難實現對公用企業行為的嚴格規范和約束。從實際情況來看，有些條款在現實中并不能得到有效的執行。

我國《反壟斷法》出臺時間較晚，但是無論是在形式上還是內容上都具有較高的“國際性”——中國立法吸收、借鑒了國際上公認的較為成熟的反壟斷法基本內容和原則，體現了各國在反對限制競爭、維護競爭機制等重大問題上的共對公用企業改革，不過在看到《反壟斷法》積極、進步之處的同時，也不能忽視其仍存在缺陷。我國《反壟斷法》在起草過程中，可能缺乏經濟學理論的指導和法律實務界的建議，反映在法律條文上，就是規則設計缺乏科學性和可操作性，如豁免的規定不合理、強制兼并前通報、未規定行政執法的具體程序、沒有效率抗辯等。我國《反壟斷法》第7 條規定：“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業一集依法實行專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護，并對經營者的經營行為及其商品和服務的價格依法實施監管和調控，維護消費者利益，促進技術進步?！边@條規定肯定了目前最大多數人希望維持國有大型壟斷企業壟斷的合法性，最大限度地保護了它們的利益。這是對市場經濟建設人為設置，現行的《反壟斷法》明確把國有企業排除在外， 這就意味著反壟斷的對象只有兩類外企和民企。在國有經濟做大做強的思路下， 反壟斷就可能被誤用， 被一些政府部門作為一種工具來限制民企的發展。我國《反壟斷法》對行政壟斷行為的法律責任也是有所保留的，例如第51條第1款對行政壟斷行為的法律責任的規定：“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。反壟斷執法機構可以向有關上級機關提出依法處理的建議?！睂π姓C關及其工作人員因其行政性壟斷行為給其他經營者、消費者或者社會公共利益造成損害的后果時是否需要對其給予經濟制裁、是否需要承擔相應的賠償責任并未規定，這就使反壟斷法面對行政壟斷時像一只沒有牙齒的老虎，不能發揮其應有的效力。

我國現有的公用企業法律法規已無法適應公用企業市場改革的需要，目前公用事業缺乏相應完整、全面的法律框架?！斗磯艛喾ā窇墙洕I域一個十分重要的大法，但不能是一法獨大，成為“憲法”。[2]市場經濟是競爭經濟的同時又是法治經濟，法律既要起到規范經濟行為的作用，又要引導經濟的發展。因此從規范市場競爭行為，維護競爭秩序同時修改我國《鐵路法》、《電力法》、《航空法》，制定《電信法》，在行業立法過程中提高立法層次，在內容上要與國際接軌，打破壟斷，促進有效競爭?！斗磯艛喾ā吩诜垂檬聵I壟斷中具有統領的地位，僅作原則性規定，制訂相關產業法，專門立法對公用事業進行專業、細致、具體的調整，這樣才能在公用事業領域有效地規制壟斷。

公用企業在建立初期需要投入大量的資金用于鋪設管網，前期投入巨大，一般的私人企業因為無力承擔這部分費用而無法進入公用企業領域。由于在位公用企業對行業基礎設施的排他性占有，若想進入該公用企業領域只能通過支付租金租用在位公用企業的管道的方法來實現公用商品的輸送，在這個過程中，在位的公用企業則可能通過拒絕他人租用及收取不合理的租金的途徑，阻礙其他的經營者進入本領域或者降低其他經營者的市場競爭力，使競爭對手處于劣勢。濫用網絡優勢行為是濫用壟斷優勢的特殊形態，對其規制應適用反壟斷法規制濫用壟斷優勢之一般原理，但排斥競爭后果遠甚于純粹經濟性壟斷企業，加之網絡所具有的經濟性、技術專業性，禁止濫用壟斷優勢的普通規定效力有限，《反壟斷法》還應對其予以特殊規定?！盎A設施原理”在實踐中的應用將使擁有基礎網絡的運營商準許競爭者以合理的價格利用其網絡從事經營。這一做法不但降低了競爭者進入公用事業領域的門檻，從而引入競爭維護消費者的利益，且避免了管網的重復建設，節約了資源。從目前的情況看，可以先行允許后進入企業以合理的價格從現存企業處租用基礎設施，之后過渡到共用基礎設施。目前的行業法規中并沒有涉及基礎設施的共用或租用的問題。我國《反壟斷法》也未涉及這一問題。在今后的完善中，《反壟斷法》應當將引入基礎設施原理，明確將現存經營者拒絕與其他競爭者共用基礎設施或向需要租用其基礎設施的新進入者過高要價的行為列為濫用市場優勢地位的一種，從而保護競爭者的合法權益，為經營者劃定一條平等的起跑線。

《反壟斷法》規定：“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。”首先，由上級機關責令改正，很容易使具有利益關系的上下級之間相互庇護，影響公正和效率；其次，從《反壟斷法》內容上看，其他關于法律責任的具體處罰措施都不適用這一條，該條的“依法給予處分”依據什么法律很難找到，因為只有本法規定了行政壟斷行為，其他法律并未規定行政壟斷的法律責任，徒法不足以自行，反壟斷法本身不能創造一個公正和自由的市場環境，而是必須借助于一個獨立、高效、權威的反壟斷法實施機構。如果沒有一個這樣的機構，反壟斷法只不過是一紙空文。因此，需要通過反壟斷立法建立一個有效的、具有相當獨立性和足夠權威性的反壟斷法實施機構，以保證反壟斷法得到有效和統一實施。

注釋：

[1]王曉曄：《反壟斷法律制度》，載中國法學網http//www.iolaw.org.cn/shounew.asp？id=1408。

[2]房曉卓：《我國<反壟斷法>解讀》，載《法商》，2008年第6期。