在缺碘地區銷售無碘鹽的行為定性

一、基本案情

2013年7月至2014年3月，被告人魏某等20人，為牟取較大利潤，在未辦理“無碘食鹽零售許可證”的情況下，低價購進不含碘食鹽9000多公斤，先后在河南浚縣王莊鎮、白寺鄉、屯子鎮的超市、店鋪攤點等地進行銷售。至案發時已銷售無碘鹽5300公斤，現場查獲3700多公斤。根據《食品安全國家標準食用鹽碘含量》標準，經鶴壁市疾病預防控制中心檢驗，被告人魏某等20人所銷售的食鹽中碘酸鉀含量不符GB5461-2000、GB26878-2011標準要求，即碘酸鉀含量為0。經河南省疾病預防控制中心證明證實，鶴壁市轄區是嚴重缺碘地區，在缺碘地區使用無碘鹽會引起碘缺乏病。因此，在缺碘地區必須使用加碘食鹽。

二、分歧意見

在辦案實踐中，公安機關和檢察機關的分歧很大，主要爭議的焦點是，魏某等人的銷售無碘鹽的數量是否過大？其危害是否足以造成嚴重食源性疾病？其行為是否構成犯罪？構成何罪？對此有兩種不同處理意見：

第一種意見認為，魏某等人的行為屬于非法經營，但達不到構成非法經營罪的數量標準。非法經營罪是指自然人或單位，故意從事非法經營活動，擾亂市場秩序，情節嚴重的行為。從本案看，魏某等人的行為屬非法經營，主觀上是以營利為目的，低價買進高價賣出。在客觀方面，魏某等人的行為是非法經營行為。魏某等人在未辦理“無碘食鹽零售許可證”的情況下，擅自銷售無碘鹽，其行為具有行政違法性。但不能據此就認定魏某等人擅自銷售無碘鹽的行為“足以造成嚴重食源性疾病”。其理由是：一是食用鹽也包括無碘鹽，不存在食用鹽不能食用或危害身體健康的說法，認定魏某等人擅自銷售無碘鹽的行為“足以造成嚴重食源性疾病”的說法，實際上是混淆了無碘鹽和食用鹽的概念。二是國家從未禁止銷售無碘食用鹽。實踐中，國家在缺碘地區禁止銷售非碘鹽的條例已經被現實改變。在缺碘地區經許可后可以銷售無碘食鹽，無碘食鹽在缺碘地區實際已成為限制買賣食品，而不是禁止買賣的食品。三是魏某等人在沒有銷售無碘鹽許可的情況下，在缺碘地區銷售無碘鹽是否屬于“國家為防控疾病等特殊需要明令禁止生產經營的食品”的司法解釋范疇，法律沒有作出明確解釋，根據法無明文規定不為罪的原則，不應認定魏某等人的行為構成銷售不符合安全標準的食品罪。在犯罪情節方面，在未辦理“無碘食鹽零售許可證”的情況下，魏某等人擅自銷售無碘食鹽9000多公斤，沒有達到非法經營罪的立案標準。最高檢、公安部《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（二）》第79條第1款規定：違反國家鹽業管理規定，非法生產、儲存、銷售食鹽數量在20噸以上的或曾因非法經營食鹽行為受過二次以上行政處罰又非法經營食鹽，數量在10噸以上的，以非法經營罪立案追訴。據此，魏某等人超出自己的經營范圍，在只允許其銷售加碘食鹽的情況下，卻銷售無碘食鹽9000公斤這一限制性買賣的物品，擾亂的是市場經濟秩序，僅是一種非法經營行為，因達不到構成非法經營罪的數量標準，故其行為不構成犯罪。

第二種意見認為，魏某等人的行為構成銷售不符合安全標準的食品罪。其理由為：一是魏某等人在主觀上具有非法經營的目的。明知其經營行為違反國家法律、法規的禁止性和限制性規范，而故意實施，低買高賣，在缺碘地區銷售無碘鹽，牟取非法利益。二是魏某等人的行為“足以造成嚴重食源性疾病”。我國是世界上碘缺乏危害最嚴重的國家之一，長期食用非碘食鹽會導致碘攝入不足，會因碘缺乏造成嚴重食源性疾病。根據兩高《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》第2條第3款的規定，將生產經營屬于國家為防控疾病等特殊需要明令禁止生產經營的食品，認定為足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病，構成生產、銷售不符合安全標準的食品罪。三是在司法實踐中，兩高司法解釋實施后，河南省安陽、濮陽、南陽等缺碘地區對以用無碘鹽冒充加碘食鹽生產、銷售、使用的案件，均以生產、銷售不符合安全標準的食品罪作出了有罪判決。綜上，魏某明知銷售的食鹽無碘，仍作為加碘食鹽銷售，其行為構成銷售不符合安全標準的食品罪，且該犯罪是危險犯，不以數量多少作為構成本罪的要件。

三、評析意見

筆者同意第二種意見。生產、銷售不符合安全標準的食品罪是指違反國家食品衛生管理法規，生產、銷售不符合安全標準的食品，足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患，危害人體健康的行為。本罪的客體為雙重客體，即侵犯的客體是國家食品監督管理秩序和不特定多數人的生命、健康權利。

（一）對認定“屬于國家為防控疾病等特殊需要明令禁止生產、銷售的食品”的法律分析

生產、銷售不符合安全標準的食品罪侵犯的客體之一是國家食品監督管理秩序。2013年9月11日，國家食品安全風險評估中心重點實驗室發布報告，稱我國依然存在碘缺乏病的風險，必須堅持食鹽加碘政策。《中華人民共和國鹽業管理條例》第20條規定：對碘缺乏地區必須供應加碘食用鹽，未經加碘的食用鹽不得進入碘缺乏地區食用鹽市場。《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》第15條第3款規定：在缺碘地區，生產、銷售的食品，凡需添加食用鹽的，必須使用碘鹽。第20條第2款規定：因治療疾病不宜食用碘鹽的，應當持當地縣級人民政府衛生行政部門指定的醫療機構出具證明，到當地人民政府鹽業主管機構指定的單位購買非碘鹽。從以上可以看出，在缺碘地區生產、銷售無碘鹽屬于國家為防控疾病等特殊需要明令禁止生產、銷售的食品。對于在缺碘地區經允許可以設置無碘食鹽銷售網點，適度調低食鹽碘含量標準等規定，雖然現實中為了照顧極少數人的權益，但恰好證明我國大部分地區仍屬于碘缺乏地區，否則無需繼續加碘。至于碘缺乏病得到有效控制，正是由于采取了供應加碘鹽等正確的防治措施。據調查，目前在一些地區，無碘鹽沖擊碘鹽市場呈現高發、泛濫之勢。資料顯示如青海省，近1/3的市場一度被無碘食鹽占據。鄭州市鹽業局的數據證實，某段時間內在城鄉結合部，加碘食鹽的市場占有率不足30%。對于這些無證銷售無碘鹽的違法行為，并不能證明無碘鹽進入市場已經放開，更不能據此認為可以任意銷售無碘鹽。《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》第16條第1款規定：在缺碘地區銷售的鹽必須達到規定的含碘量，禁止非碘鹽和不合格鹽進入缺碘地區食用鹽銷售市場。因此，魏某等人的行為具有行政違法性，刑事違法性和行政違法性是一致的。

（二）對“足以造成嚴重食源性疾病”認定標準的法律分析

生產、銷售不符合安全標準的食品罪侵犯的另一個客體是不特定多數人的生命、健康權利。該犯罪是危險犯，犯罪行為一經實施，即構成該罪。我國是世界上碘缺乏危害最嚴重的國家之一，目前，我國仍有700萬地方性甲狀腺重病人和19萬克汀病人，14歲以下的智力殘疾兒童有539萬人;我國現有智力殘疾人1017萬人，其中，80%以上是因缺碘造成，并且每年有600萬新生兒出生在缺碘地區，如不采取防冶措施，碘缺乏危害將會更加嚴重。國務院《食鹽加碘防治碘缺乏危害管理條例》第2條規定：碘缺乏危害，是指由于環境缺碘、公民攝碘不足所引起的地方性甲狀腺腫、地方性克汀病和對兒童發育的潛在性損傷。因此，無碘鹽這類食品與碘缺乏危害存在較密切的聯系，違反國家禁止性規定生產經營此類食品，一旦引發疫情，將造成嚴重后果。據此，兩高《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》將其認定為具有“足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病”的危險。為了體現對公民身體健康的特殊保護，考慮到本罪的特點，兩高《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》第2條第4款還規定：造成10人以上嚴重食物中毒或者其他嚴重食源性疾病的情形，屬于“對人體健康造成嚴重危害”。如果對人體健康造成了嚴重危害后果的，是結果加重犯，按照法律規定從重處罰。經河南省疾控中心確定，浚縣屬于嚴重缺碘地區，必須使用加碘食鹽，否則會導致碘攝入不足、造成碘缺乏，易引起食源性疾病。綜上，魏某等人以牟利為目的，違規銷售不符合食品安全標準的無碘食鹽，足以造成碘缺乏食源性疾病，其行為已構成銷售不符合安全標準的食品罪。