河北省社會養老保險的政策評估研究

趙寧

摘要：自20世紀90年代開始改革養老保險制度以來，河北的各項社會養老保險政策都取得了顯著成效，主要體現在保障范圍、保障水平和保障資金三個方面。但與國家政策要求、與社會發展形勢、與人們群眾期望相比，河北的社會養老保險仍存在保障效率不高、保障公平不足和保障風險不低等問題。

關鍵詞：養老保險；效率；公平；風險

中圖分類號：F323 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）10-0033-02

一、河北省社會養老保險政策的主要成效

（一）在保障范圍上，養老保險的制度全覆蓋基本實現

90年代初，河北僅有覆蓋少數人群的城鎮職工養老保險和機關事業單位養老保險，廣大非企業職工和農村居民還依賴于傳統的家庭養老模式。到2013年底，河北已建立包括機關事業單位、城鎮職工和城鄉居民“三位一體”的相對健全的社會養老保險體系，全省參加各項社會養老保險的人數達到4548.9萬人。其中，機關事業單位養老保險參保人數比2001年增長了1.21倍；城鎮職工養老保險參保人數比2001年增長了1.45倍；城鄉居民社會養老保險參保人數比2011年（建立當年）增長了0.36倍。

（二）在保障水平上，養老保險的保障標準不斷提高

近年來，河北各類養老保險的享受待遇標準不斷提高，城鄉老年人口的社會保障水平得以明顯改善。例如，城鄉老年居民以前沒有養老金，現在有了每月55元的基礎養老金，2015年進一步增加到60元，部分地區還加發了一些地方基礎養老金。又如，從2005年到2014年，河北連續十次大幅上調企業離退休人員基本養老金水平，2013年調整后的退休人員養老金水平達到月人均1874元，是2007年的2.03倍，由同于全國平均水平到超出全國平均水平18元。

（三）在保障資金上，養老保險基金的收支規模持續增加

隨著養老保險覆蓋率的提升，河北養老保險基金收支規模也持續增長。2013年末，河北各項養老保險基金總收入達到991億元，支出達到893.7億元，累計結余達到946.4億元。其中，各級政府對養老保險的財政補貼呈逐年上升趨勢。以城鎮職工養老保險基金為例，2004年，各級財政對養老保險基金收入的補貼為25.7億元，占基金總收入的比重為16.5%；2013年，財政補貼增加到134.7億元，所占比重提高到18.8%。

二、河北省社會養老保險存在的主要問題

（一）效率方面：主要體現在保障范圍尚未全覆蓋、保障水平依然比較低、保障便利程度還需要提高

1.從保障廣度上看，社會養老保險的人群全覆蓋尚未實現。目前，河北社會養老保險雖實現了制度全覆蓋，但尚未實現所有人群的全覆蓋，尤其是非正規就業人群和中青年農民對社會養老保險的積極性不大，參保率不高。如小型民營企業、商貿服務企業中的靈活就業人員及自營勞動者和家庭幫工參保率不高，這部分人群恰是實現真正全覆蓋的難點所在。

2.從保障深度上看，社會養老保險的實際待遇水平比較低。目前，河北社會養老保險實際保障水平還不高，并與社會工資（收入）平均水平的差距越來越大。比如，河北離退休人員的養老金替代率（養老金與城鎮職工平均工資之比）從2002年的81.4%下降到2012年的53.6%，退休人員養老金替代率從2007年的55.8%下降到2013年的52.9%，已經低于國際勞工組織《社會保障最低標準公約》規定的55%最低替代率標準。這意味著，對廣大離退休者而言，雖然養老金數額名義上增長了，其對生活水平的實際感受卻下降了。

3.從保障便利上看，社會養老保險的接續和繳領有待完善。一方面，統籌層次不高、轉移接續困難。河北城鎮職工基本養老保險剛實現省級統籌，城鄉居民社會養老保險還處于縣級統籌層次。統籌層次較低、轉移接續困難，不利于勞動力資源的合理流動與優化配置，也損害了勞動者的養老保障權益，影響其參保積極性。另一方面，繳費領取不便，冒領問題突出。目前，河北城鄉居民養老保險養老金主要采用銀行存折方式，尚未全面普及社會保障卡，不僅不利于參保人繳費、領取和查詢信息，也容易出現養老金冒領、騙保等問題。

（二）公平方面：主要體現在保障結果的程度不均衡，包括城鄉差異、群體差異和區域差異三個方面

1.在城鄉差異上，城鎮與農村養老保險制度呈現明顯的二元分割格局。目前社會養老保險體系具有明顯的城鄉二元分割特性。與城鎮職工養老保險相比，農村養老保險存在建制晚、覆蓋窄、水平低、待遇差等諸多問題。比如，2013年，河北城鎮退休人員月均養老金（1874元）是農村基礎養老金（55元）的34.1倍。即使考慮到一些地方對基礎養老金的少量加發和個人賬戶養老金部分，這一差距依然會很大。假設地方加發基礎養老金10元，參保人每年繳費200元，連續繳費10年，按照目前一年期定期存款利率3.25%計算，每月平均養老金也不足85元，仍與城鎮人均養老金相差20倍左右。

2.在群體差異上，各類社會養老保險體制條塊分割，碎片化現象突出。當前，各類養老保險體制條塊分割，碎片化現象明顯，在繳費基數、繳費比率、補貼程度、享受待遇等多個方面，企業職工、靈活就業人員、城鄉居民、農民工以及機關事業單位工作人員間都存在很大差異，這一方面造成社會成員間的不公平，不利于社會的健康穩定發展，另一方面又會阻礙勞動力的合理流動，影響全社會的資源配置效率。

3.在區域差異上，地區間社會養老保險的待遇水平和替代率差距明顯。受地區經濟發展水平和財政保障能力的影響，各地在養老保險標準待遇和養老金替代率上相差較大。以城鎮職工養老金為例：2013年，河北11個設區市中，僅有廊坊超過全省平均水平。最低的衡水人均養老金為1682元，與全省平均水平相差192元，與廊坊相差204元。2013年，養老金替代率最低的廊坊僅為46.1%，最高的保定達到57.8%，兩者相差11.7個百分點，廊坊的替代率甚至低于我國2012年的平均養老金替代率（46.3%）。

（三）風險方面：主要體現在養老保險的資金來源增長乏力、基金保值愈加困難、支出缺口逐漸拉大

1.在資金籌集上，社會養老保險的各項收入來源增長乏力。目前，在社會養老保險不斷擴面提標的情況下，養老保險的各項收入來源都出現增長乏力狀況。一是財政補貼。在城鄉居民社會養老保險仍處于縣級統籌的現實情況下，許多地方尤其是經濟欠發達、處于“吃飯財政”甚至“要飯財政”狀態的縣市壓力越來越大。二是企業及個人繳費。目前我國28%的城鎮職工養老保險繳費率已高于世界上許多國家，導致城鎮企業和職工的繳納負擔較重，缺乏積極性。三是集體經濟補助。市場化改革以來，河北大多數農村的集體經濟非常薄弱，僅有的一些集體收入也多為集體承包地租金，村級組織運轉尚難以維持，根本沒有能力對農村居民的養老保險予以額外補貼。

2.在資金運行上，社會養老保險的基金保值增值愈加困難。我國現行制度中社會養老保險基金的投資渠道是銀行存款和國家債券，表面上看它保證了基金的投資安全，但不能保證其實際安全。隨著養老保險擴面提標、基金積累不斷增加，基金的保值增值形勢將愈加嚴峻，貶值風險將越來越大。根據相關專家的統計，截至2013年末，全國基本養老保險基金累計結余3.1萬億元，10年來年均投資收益率不足2%，扣除年均2.14%的通貨膨脹率，基金資產實際處于不斷縮水中。

3.在資金支出上，社會養老保險的未來支出缺口逐漸拉大。一是人口老齡化。2013年，河北60歲及以上人口占總人口的比重為14.7%，完全進入老齡化社會。預計到本世紀30年代，河北老齡化將達到一個高峰。這必然導致享受待遇的人越來越多，繳納保費的人數卻相對下降，對未來養老保險的資金支出構成極大挑戰。二是城鎮化。近年來，河北城鎮化率以每年一個百分點的趨勢增長。隨著城鎮化水平的加快，農村人口大量進入城鎮，造成農村空巢家庭數量增多，勢必動搖農村傳統的家庭養老模式，對社會養老保障水平提出更高的期望。三是個人賬戶空賬運行。截至2012年，河北個人賬戶記賬規模為799億元，即使將全部基金結余作為個人賬戶基金，空賬額仍達189億元，為政府養老資金補助帶來巨大風險。

三、河北省社會養老保險政策的綜合評估

綜上所述，二十余年來，雖然河北各項社會養老保險改革取得顯著成效，保障范圍、保障水平和保障資金都有了明顯進步，但這只是與自身相比成效顯著。從未來發展趨勢及橫向對比上看，河北的社會養老保險政策與國家政策要求、與社會發展形勢、與人們群眾期望相比，仍存在若干問題，主要體現在效率不高、公平不足和風險不低三個方面。其中，效率不高體現在保障廣度、保障深度、保障便利度三個層次，尤其是保障水平較低；公平不足體現在城鄉、群體、區域公平三個層次，尤其是群體差異較大；風險不低體現在籌資、運行、支出風險三個層次，尤其是未來支出缺口嚴重。這要求河北未來的社會養老保險政策，應該在立足省情的基礎上，進一步改革體制、完善管理、加大投入、優化結構，進一步增強養老保險政策的實際保障能力，提升保障公平程度，健全相關風險防范。

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[責任編輯：金永紅]