國(guó)家安全法律體系加速成型

葛江濤

作為2014年一系列調(diào)整國(guó)家安全問(wèn)題的重要舉措之一，11月初舉行的十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議決定，頒布實(shí)施以《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》為基礎(chǔ)修訂的《中華人民共和國(guó)反間諜法》。

“這個(gè)調(diào)整是為未來(lái)真正的國(guó)家安全法讓位。”中國(guó)人民公安大學(xué)偵查學(xué)院副教授趙輝告訴《瞭望東方周刊》，1993年頒布實(shí)施的《國(guó)家安全法》，在草案階段的名稱就是《反間諜法》。

而《國(guó)家安全法》在實(shí)踐中，規(guī)范的主要就是反間諜工作。為了改變這種“名不副實(shí)”的狀況，數(shù)年前國(guó)家有關(guān)部門(mén)已開(kāi)始著手修訂該法律。

“國(guó)家安全委員會(huì)的建立，是我國(guó)在國(guó)家安全體制方面的重大變化，當(dāng)然需要法律上的相應(yīng)調(diào)整和配套。”趙輝認(rèn)為，未來(lái)5～10年，將是中國(guó)國(guó)家安全法體系建設(shè)的快速發(fā)展時(shí)期。

1979年《刑法》里有兩種殺人罪

《瞭望東方周刊》：在《國(guó)家安全法》頒布實(shí)施之前，我國(guó)在國(guó)家安全領(lǐng)域立法的情況如何？

趙輝：1949年后最早開(kāi)始的立法，就與國(guó)家安全法有關(guān)。1951年頒布了《懲治反革命條例》，針對(duì)當(dāng)時(shí)五種威脅國(guó)家安全的情形，統(tǒng)稱為反革命行為。這個(gè)條例在頒布的同時(shí)實(shí)施，是早期最重要的一部國(guó)家安全法。

之后開(kāi)始起草《刑法》，也包含維護(hù)國(guó)家安全的重要內(nèi)容。在這部法律中，包括頒布之前的多次草案，均沿用了“反革命罪”。到1979年頒布實(shí)施的《刑法》中，分則的第一章就是反革命罪，也就是今天所說(shuō)的危害國(guó)家安全罪。

當(dāng)然，這些都與當(dāng)時(shí)的環(huán)境有關(guān)。1949年后國(guó)內(nèi)階級(jí)斗爭(zhēng)氛圍濃厚，包括社會(huì)和民眾都對(duì)“反革命”比較重視。這種情形一直延續(xù)到1997年對(duì)《刑法》全面修訂之時(shí)，“反革命罪”才被修改為“危害國(guó)家安全罪”。

“反革命”并非法律概念，而是政治概念。如此修改，一方面考慮到更加符合法律概念的表述;另一方面，也考慮到與世界上大多數(shù)國(guó)家針對(duì)此類犯罪的表述一致。

原來(lái)的反革命罪，既不嚴(yán)謹(jǐn)也不科學(xué)。比如說(shuō)，有一項(xiàng)罪名叫反革命殺人罪，所以在《刑法》中出現(xiàn)了兩種殺人罪。量刑時(shí)，兩種殺人罪也有不同，反革命殺人罪更重。

《瞭望東方周刊》：《國(guó)家安全法》的立法過(guò)程是怎樣的？

趙輝：1993年頒布的《國(guó)家安全法》在草案階段叫《反間諜法》，后期才改為《國(guó)家安全法》。雖然名字很大，但它還是規(guī)范反間諜工作的。第二年，又進(jìn)一步出臺(tái)《國(guó)家安全法實(shí)施細(xì)則》。

1983年成立國(guó)家安全部后，基于為其履職提供法律保障，國(guó)家有關(guān)部門(mén)即著手立法。

上世紀(jì)80年代初改革開(kāi)放初啟，境外入境人員越來(lái)越多，間諜活動(dòng)也更為活躍。考慮到與國(guó)際類似法律統(tǒng)一，相應(yīng)的機(jī)關(guān)叫國(guó)家安全部，制定的法律叫《國(guó)家安全法》。

《國(guó)家安全法》是我國(guó)第一部以國(guó)家安全命名的法律，從現(xiàn)有的國(guó)家安全體系來(lái)講，也是極為重要的組成部分。雖然叫這個(gè)名字，法律條文里也是相關(guān)提法，但當(dāng)時(shí)具體到法律賦予的職能權(quán)力，還是圍繞反間諜法來(lái)進(jìn)行的。

在我國(guó)，針對(duì)國(guó)家安全的立法相對(duì)薄弱。國(guó)家安全法作為部門(mén)法、國(guó)家安全法學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科，在整個(gè)法律界的關(guān)注程度比較低。這也與它和人們的日常生活有一定距離有關(guān)。

微型攝像機(jī)是間諜器材嗎

《瞭望東方周刊》：在過(guò)去相關(guān)法律的實(shí)施中，有哪些困難和問(wèn)題？

趙輝：相關(guān)法規(guī)在執(zhí)行一段時(shí)間之后，有些部分不適應(yīng)社會(huì)和技術(shù)的進(jìn)步。在上世紀(jì)80～90年代制定這部法律時(shí)，總體的立法指導(dǎo)思想是宜粗不宜細(xì)，要原則不要太具體。

后來(lái)發(fā)現(xiàn)，許多條文在實(shí)踐中難以操作，特別是在維護(hù)國(guó)家安全的形勢(shì)和局面上，變化較快，于是考慮修訂。

比如《國(guó)家安全法》及其實(shí)施細(xì)則對(duì)專用間諜器材都有規(guī)定。但隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，加上后來(lái)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和數(shù)碼技術(shù)的出現(xiàn)，原來(lái)確定的標(biāo)準(zhǔn)很快就落后了。

過(guò)去的專用間諜器材，從設(shè)計(jì)到生產(chǎn)，目標(biāo)就是間諜活動(dòng)使用，一旦持有則會(huì)對(duì)國(guó)家安全產(chǎn)生威脅，所以這類器材不應(yīng)在市場(chǎng)上出現(xiàn)。這個(gè)規(guī)定在當(dāng)時(shí)是切合實(shí)際的。雖然法規(guī)中并沒(méi)有詳細(xì)的參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但間諜器材的特點(diǎn)通常是體積小、外觀隱蔽，在進(jìn)行間諜活動(dòng)時(shí)不易被發(fā)現(xiàn)，這與民用器材有本質(zhì)區(qū)別。

新技術(shù)條件下，攝像攝影器材越來(lái)越小，特別是數(shù)碼設(shè)備，已經(jīng)有紐扣大小的。適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，法律必須調(diào)整。

在新世紀(jì)初還有個(gè)新聞事件。可拍照手機(jī)剛剛在國(guó)內(nèi)出現(xiàn)時(shí)，有人覺(jué)得可被認(rèn)定為專用間諜器材，搞得手機(jī)廠商非常緊張。

再比如說(shuō)，曾有一條規(guī)定：公民和其他組織有為國(guó)家安全工作提供協(xié)助和便利條件的義務(wù)。但提供什么協(xié)助？什么樣的條件需要提供協(xié)助？這些都不明確。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大家關(guān)注的焦點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，加上法律意識(shí)普遍提升，公眾逐漸意識(shí)到如果需要協(xié)助和配合，就需要拿出法律依據(jù)。比如說(shuō)在執(zhí)行公務(wù)時(shí)需要借用公民個(gè)人的交通工具，很多人認(rèn)為法律規(guī)定沒(méi)有那么具體，所以不愿意配合。

體系應(yīng)有完整性和前瞻性

《瞭望東方周刊》：國(guó)家安全法體系應(yīng)該是怎樣的？

趙輝：最基本的還是《憲法》，除《憲法》《刑法》《國(guó)家安全法》外，還有《保密法》等。《保密法》過(guò)去規(guī)定也較為原則，在2011年全面修改。

比如說(shuō)針對(duì)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和電子傳輸技術(shù)，這些年泄密案例很多是發(fā)生在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，包括電子移動(dòng)存儲(chǔ)設(shè)備，就需要對(duì)《保密法》進(jìn)行修改。

保密本身是一個(gè)龐大的體系，除了《保密法》，還有《〈保密法〉的實(shí)施辦法》，各部委都有保密的規(guī)章和條例。

此外，國(guó)家安全法體系還包括反邪教的法律等。1999年國(guó)家通過(guò)《防范取締懲治邪教活動(dòng)的決定》，現(xiàn)在《反恐怖法》也已經(jīng)過(guò)全國(guó)人大審議，也將會(huì)出臺(tái)。

此次將《國(guó)家安全法》修改為《反間諜法》，應(yīng)該還有一個(gè)考慮，就是把國(guó)家安全法的名字讓渡出來(lái)，然后制定一部可以真正統(tǒng)領(lǐng)國(guó)家安全法律體系的《國(guó)家安全法》。

我們的國(guó)家安全法體系，目前仍然是零散的，缺少核心法律作支撐。這對(duì)于整合所有維護(hù)國(guó)家安全的力量，有很大影響。

沒(méi)有大的《國(guó)家安全法》，只能依靠機(jī)構(gòu)的力量去整合，靠國(guó)家安全委員會(huì)去協(xié)調(diào)。其實(shí)需要由法律確認(rèn)成員單位和機(jī)構(gòu)構(gòu)成，明確職責(zé)分工，機(jī)構(gòu)之間互相配合。

美國(guó)在9·11事件之后，進(jìn)行了大量的法律修訂，反思其情報(bào)系統(tǒng)的諸多問(wèn)題，并重新整合情報(bào)力量繼續(xù)進(jìn)一步的工作。

體系應(yīng)該具有完整性和前瞻性，將我國(guó)在近幾年制定的有關(guān)法律一并納入。我國(guó)國(guó)家安全法律體系包括4個(gè)子法律系統(tǒng)：憲法及憲法相關(guān)法;國(guó)家安全刑事法;國(guó)家安全行政法;其他國(guó)家安全相關(guān)法。

除了上面所說(shuō)的憲法及憲法相關(guān)法部分、國(guó)家安全刑事法，國(guó)家安全行政法是指以行政法律手段來(lái)調(diào)整和規(guī)范國(guó)家安全事務(wù)的法律規(guī)范。這部分非常廣泛。比如以《民族區(qū)域自治法》為核心的民族事務(wù)管理法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)（金融）安全管理法規(guī)等等。

其他國(guó)家安全相關(guān)法如《人民警察法》、《治安管理處罰法》等，其內(nèi)容較為龐雜，但又和國(guó)家安全關(guān)系密切，同樣應(yīng)納入國(guó)家安全法律體系。

當(dāng)然，以上述國(guó)家安全法律體系與廣義的國(guó)家安全相比，還是比較單薄的。一方面因?yàn)槲覈?guó)的安全立法總體比較薄弱，更深層次的原因，則是廣義國(guó)家安全的維護(hù)本身就是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，有些地方尚在探索中，有些甚至還是空白。endprint