淺析城鎮發展與城鎮規劃關系

沈勇

【摘要】針對城鎮規劃管理中出現的新趨向，從城鎮化的戰略需求看，城鎮規劃必須注重統籌發展城鎮規劃是繼承過去、創造今天、預測未來的一門科學。城鎮的開發建設表現為多種經濟法人之間的利益關系，城鎮規劃管理對投資環境的重大影響方面闡述了城鎮規劃管理應有的基本思路。

【關鍵詞】城鎮;規劃管理;經濟;開發

Analysis of the relationship of urban development and urban planning

Shen Yong

（Xinjiang Corps 69 Mission agricultural nine divisionsEminXinjiang834601）

【Abstract】New trend in urban planning and management from the strategic needs of urbanization， urban planning must pay attention to co-ordinate the development of town planning is to inherit the past to create a science to predict the future. Town development and construction of performance for a variety of economic legal relationship between the interests of urban planning and management of the investment environment in a significant impact on aspects of urban planning and management should have the basic idea.

【Key words】Town;Planning and management;Economy;Development

1. 前言

（1）從城鎮化的戰略需求看，城鎮規劃必須注重統籌發展城鎮規劃是繼承過去、創造今天、預測未來的一門科學。搞好城鎮規劃，必須從城鎮發展的戰略需求出發，統籌考慮局部與全局、近期與遠期、條條與塊塊的關系，站得高、看得遠、想得寬。

（2）城鎮規劃是城鎮發展的戰略、建設城鎮的綱領、管理城鎮的依據，也是城鎮政府指導調控城鎮建設和管理的基本手段。城鎮化是經濟社會發展的結果，是歷史發展的必然趨勢。當前，我國城鎮化水平已經達到39%，進入了一個加速發展的新時期。如何保證我國城鎮發展沿著健康的道路快速推進，這是社會廣泛關注的熱點問題，也是城鎮政府必須認真研究和回答的重大課題。

（3）城鎮的開發建設表現為多種經濟法人之間的利益關系，或者是經濟法人與公眾利益的關系。傳統的計劃經濟條件下形成的城鎮規劃體制無論在自身機構、管理機制、還是規劃方法等方面都難以適應這種新的經濟關系。

（4）主要表現在，一是傳統的城鎮規劃對城鎮土地和空間資源價值認識不足，造成國有資產流失，城鎮建設資金短缺;二是傳統的規劃管理強調的是計劃性和強制性，若嚴格按照城鎮規劃進行管理，則投資商沒有任何選擇余地，容易影響投資商的積極性，若規劃執法不嚴又容易產生各種腐敗現象;三是城鎮規劃代表的是城鎮的整體利益和長遠利益，目前我們低規格的城鎮規劃管理機構（有的城鎮還沒有獨立的城鎮規劃管理機構），難以承擔起市場經濟條件下調整和協調經濟法人與公眾利益關系的職能;四是傳統的城鎮規劃是以土地利用控制為核心的一種靜態的物質規劃，規劃缺乏實施可行性論證和評估，造成了規劃的目標過于僵化，實施中缺乏可操作性，難以適應干變萬化的市場，從而造成大面積的違法建設;五是傳統城鎮規劃關注的是既定規劃藍圖的實現，而忽視了城鎮規劃對城鎮土地開發過程的調控功能，容易引起土地的投機活動;六是市場經濟條件下投資商對經濟效益過度追求往往會侵害公眾的利益，造成土地浪費、環境污染等問題，而作為城鎮整體利益的代表，城鎮規劃部門難以對這類行為進行有效的干預和調控，使得公眾利益受到損害，社會公益事業的建設得不到有效保障等。

2. 要樹立規劃的資源意識。

城鎮規劃不僅是一種重要資源，而且是一種能直接產生經濟效益的資源。市場經濟條件下，土地使用權的取得主要通過有償出讓、轉讓。土地出讓轉讓的關鍵是土地價值問題。盡管影響土地價值的因素是多方面的，但就具體某一塊用地來說，它的價值往往由城鎮基礎設施配套完善情況和城鎮規劃確定的開發條件來決定?！冻鞘幸巹澐ā贰俺擎傄巹潊^內的土地利用和各項建設必須服從城鎮規劃”的規定，明確了城鎮開發用地的性質、功能和容積率等開發要求由城鎮規劃來確定，這些開發要求直接左右著開發效益。因此，通過城鎮規劃的科學測算，合理確定開發商與城鎮政府收益分配比例，可以為政府籌集大量的建設資金。具體地說，城鎮建設中容積率的提高、原有建筑的加層、“破墻開店”等用地性質功能的改變都可以產生很高的級差收益，但這不是項目開發本身產生的，而是政府長期基礎設施投入的結果。這些收益不能全部納入開發商的口袋，而要通過規劃的手段，使政府基礎設施投入產生的收益回流到政府的口袋中，為城鎮建設可持續發展創造條件。因此，從一定意義上說，城鎮規劃直接創造了經濟效益。

3. 要把市場機制引入城鎮規劃，規劃管理要靠“兩手”。

市場經濟是以市場方式按價值規律配置資源的一種經濟方式，市場經濟條件下，城鎮一切經濟活動都直接或間接處于市場關系之中，市場機制是推動生產力要素流動和城鎮土地資源優化配置的基本運行機制。這種運行機制對形成城鎮土地市場和帶動城鎮建設起了十分重要的的作用。在這種運行機制下，如果城鎮規劃不利用市場調節這只“無形的手”，就無法對城鎮建設實施有效的調控。當然，城鎮規劃工作從本質上說是一種政府行為，無論在什么體制下都是以政府的管理或干預的形式維護公眾利益的一種社會力量。在市場經濟條件下，開發商追求的是最高最大的利潤，這種對經濟效益的過度追求往往會造成對公眾利益的侵害。市場土地供給的有限性與價格的上漲趨勢也往往會導致土地投機活動。市場調節的結果也往往只使直接經濟效益高的項目吸引了很多投資者，而維護城鎮正常功能的綠地、道路交通設施等公益事業仍然難以吸引投資，只能依靠代表社會整體利益的城鎮規劃的調控來加以解決。如不加以控制和引導，市場機制很容易導致城鎮建設的盲目性和城鎮功能失調。因此，在社會主義市場經濟條件下，規劃管理工作既不能單靠行政手段進行控制，也不能僅靠市場調節進行規范，而要靠“兩手”，一是行政法規endprint

“有形的手”，二是市場調節“無形的手”。

4. 城鎮規劃要為城鎮建設籌集資金。

4.1當前城鎮建設中最迫切需要解決的問題就是建設資金問題。有資金才能改造城鎮，沒有資金城鎮就難以發展。所以.城鎮建設資金問題，是我國乃至世界所有的城鎮市長所關注的問題。沒有建設資金，規劃得再好也沒有用。在國際上，城鎮建設資金一般有三個來源：

（1）稅收，西方國家都是用稅收來搞城鎮建設的。像日本大版市1996年的建設資金是1500多個億，還說不夠。

（2）級差地租，以土地來掙錢，比較典型的是香港。

（3）各種收費，增加城鎮積累。就我國來說，稅收不是我們的辦法，規劃費用也不是辦法，國務院早已三令五申，不許亂攤派。

4.2地方政府唯一能掌握的是級差地租。級差地租用不好，城鎮就不能發展;級差地租用得好，城鎮就會發展。溫州市緊緊抓住這一點，五年內城鎮改造面達50%，創造了一個新的溫州城。杭州、寧波等城市也充分發揮規劃的調控手段，對舊城區進行成街、成片改造，取得了較好的效益。同時，有的市縣盡管也利用級差地租的杠桿作用籌集資金進行舊城改造，但由于沒有充分發揮規劃部門的作用，缺乏科學的測算，在土地開發過程中造成了國有資產的流失，使一個本來可以給政府帶來收益的成片開發項目入不敷出，成為政府的包袱。所以，我們必須充分利用規劃的手段、級差地租的杠桿為城鎮建設籌集資金。

4.3規劃管理應具有前瞻性，應能預測城鎮經濟發展動向，并及時調整策略與手段，對投資環境的改善應該更多起引導作用，而少使用制約手段。規劃管理與投資環境是一個動態平衡的開放系統。目前中國的西部大開發戰略為中西部地區的發展帶來了前所未有的機遇，同時也帶來了極大的挑戰。西部大開發的戰略決策已經開始吸引一些人才、資金、技術進入西部地區，但相應的配套軟硬件環境卻不盡如人意，這主要表現在政府觀念開放程度不夠、市場經濟意識不夠、招商引資的基礎性工作不夠、基礎設施條件較差、辦事效率低、官僚作風嚴重等等.從而影響招商引資的進程。如何把握好城鎮規劃與投資環境的關系，充分了解和努力發揮城鎮規劃對投資環境的作用，以營造最佳投資環境，是城鎮規劃管理者應該認真加以研究的課題。

近半個世紀來，城鎮規劃的研究向自然科學和社會科學全面滲透，形成了一個龐大的學科群，依據這些學科的研究成果，我們大體可以看清城鎮規劃的基本輪廓：城鎮是社會、經濟、文化和自然高度協同和諧的復合生態系統，其內部的物質變換、能量流動和信息傳遞構成環環相扣、協同共生的網絡，具有實現物質循環再生、能量充分利用、信息反饋調節、經濟效益最好、社會高度和諧、人與自然協同共生的機能。endprint