教育改革如何做到“管辦評分離”

馬得清

十八屆三中全會《決定》將全面深化改革的總目標表述為“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，從制度和能力兩個層面豐富了我國現代化建設的內涵。既然這是深化改革的總目標，那么我國教育的深化改革的基本框架也就必然要與此目標相一致，而且要具體落實在教育如何推進治理體系的建設和提升治理能力的行動中。下面我們看看《決定》對教育改革總體目標的表述。

《決定》從三個方面強調：第一，要全面貫徹黨的教育方針，大力促進教育公平，統籌城鄉義務教育資源均衡配置，加快現代職業教育體系建設，創新高校人才培養機制；第二，要推進考試招生制度改革，探索招生和考試相對分離、學生考試多次選擇、學校依法自主招生、專業機構組織實施、政府宏觀管理、社會參與監督的運行機制，從根本上解決一考定終身的弊端；第三，要深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構，鼓勵社會力量興辦教育等。

不難看出，這三個方面的內容涵蓋了教育治理體系和治理能力提升的主要方面，重點十分明確和突出，為教育深化教育改革指明了方向。

對照這三個方面的內涵，我們不能不說，我國教育改革的實際步伐還是較慢，教育治理體系的建設還在很大程度上受制于行政化的束縛，思想解放程度不大，教育監管職能還沒有盡快回到依法治校的法治化治理軌道，教育監管和具體辦學的關系和評價的關系還停留在行政化管理的較低水平上。也就是說，我國教育管理的政府職能還沒有實現從傳統的行政化管理向依法治理的監管這一時代要求和深化改革的必然轉換。正是因為這一轉換緩慢，才使得教育公平、教育資源配置、現代職業體系、創新人才培養、考試招生制度改革、自主招生、學校自主辦學等諸多方面的問題長期得不到根治，尤其是難以理順監管和辦學的關系，最終導致我國的辦學千校一面，同質化現象嚴重。而在解決教育問題的過程中，也正是由于監管治理體系的缺失，不得不用行政命令的老辦法左一個禁令右一個禁令地解決，而結果如何呢？往往是有禁不止，往往是按到葫蘆起了瓢。

而從制度落實層面看，我們在談教育管理政績的時候，必須要看到不足。第一個不足就是《教育規劃綱要》“變現”的落實不足，《教育規劃綱要》其實對教育改革已經作出了全面規劃和闡釋，但是落實卻很慢。另外，根據綱要出臺的有關依法治校建設現代學校制度的實施措施也沒有落實到實際治理之中。

事實上，依法治校就是要推進教育治理工作中的管辦評分離，就是政府層面的教育管理要從靠行政化管理轉向依法治理，學校層面的教育管理要從行政化管理舊體制中脫胎向依法辦學轉換，社會層面的教育評價的主要內容就是教育評價要獨立為專業化評價機構，只有這樣，管辦評才會有法可依，才會依法治理。這也意味著我國教育管理體制改革將邁進深水區——國家要對教育泛行政化管理動真格，促使教育改革將管辦評變現。

說到底，管辦評分離的改革核心就是依法治理教育，就是要促使教育走向全面的依法治校時代，建立起制度體系、決策程序體系、信息公開體系、監督體系、自主辦學體系和社會評價等諸多方面的子體系。

因此，不管怎么說，要搞好教育管辦評分離的改革工作，依法治校始終是第一個抓手，因為依法治校能夠明確法定主體，明確法定主體就是為了做到明晰教育管理、自主辦學、專業化評價三者之間的責權利法律關系。有了明晰的責權利法律關系，管辦評分離也就有了核心要素。

因此，再往具體里說，管辦評分離其實就是在具體的制度設計上要做到明晰教育管理、自主辦學、社會評價的責權利關系。

一、要明確管辦評分離改革所涉及的主體

筆者認為，雖然實施管辦評分離的教育體制改革需要從整體上把握和推進，但是就改革對象而言，其主體一定是各級各類教育行政部門、學校和專業評價機構。其中，教育行政管理部門是監管主體，學校是教育活動得以開展的組織主體，教師是課程實施的主體，學生是課程學習的主體，評價機構是提供專業化服務的主體。因此，管辦評分離涉及的主體就是教育行政部門、學校和評價機構，也因此，所謂管辦評分離也就是要依法保障教育行政部門、學校、評價機構這三大主體的基本權益，明確其應盡義務，就是要讓這三大主體依法活動，讓他們明明白白地知道自己該干什么、怎么干和不該干什么、干了不該干的事情會受到什么處罰。

明確了管辦評分離涉及的三大法定主體，也就明確了法定主體之間的責權利基本法律關系。這樣，幾大主體之間的責任和義務關系也就明晰了。這是我們在具體制定現代學校制度時首先要考慮的問題。

二、要突出監管的法定責任和義務

管辦評分離改革的要點就是突出法定主體的責任和義務的法定屬性。一定要明確，所謂推進管辦評分離改革，不是剝奪各級教育管理部門的行政管理權力和弱化其應盡義務，教育行政管理部門仍然是政府派出的專司教育管理的部門，而是旨在讓他們的行政管理權力和義務都回歸法治軌道，進而依法保障其行政管理行為合法有效，從而有效杜絕其濫用行政權力現象的發生，提升治理教育的能力。可以說，要落實管辦評分離，教育行政管理部門的行政性質不會改變，不同的是其行政管理職能是依法監管而非行政指令。這樣，教育管理就會回歸依法治校的長效機制中，進而依法規范自身，依法管理學校，最終實現管辦評分離，依法保障各級各類學校落實辦學自主權，釋放教育活力。

這就要求，教育部要清理于法治原則相抵觸的政策和文件，要逐漸擰干行政化管理教育的水分，明確教育監管的責任和義務。在現階段，一定要在教育管理層面有計劃地組織開展好法治教育和依法監管理念的教育，要破除落實推進管辦評分離各項工作措施的各種阻力。

明確了教育管理的責任和義務，也就明確了教育管理的基本職能即依法監管的重要性質。我們可以相信，隨著教育管理監管職能的進一步明確，行政化或泛行政化這種陳舊的大一統的教育管理方式將會被逐步解構，與此同時，一種新的符合法治原則的教育管理方式也就會隨之建構起來，我國教育管理的新時代也就自然會到來。endprint

三、要突出自主辦學的責任和義務

管辦評分離改革，就是突出法定主體的責任和義務的法定屬性，這一屬性適用于一個法定體系的各個組成部分，而絕不能有例外。因此，還要明確，我們要實施的管辦評分離改革，也不是讓辦學自主權走向絕對化，而是說，要讓學校在法定監管范圍內根據法律賦予的辦學權力和義務合法地從事教育組織實施活動和教育改革活動。例如，學校依法落實辦學責任和義務，依法組織實施國家課程、依法管理學術研究活動、依法聘用和管理教師、依法規范學生在校行為等等，學校如果做出了有違國家法律法規明令禁止的事情，教育管理部門則要依法進行問責，追究其責任，并依法進行相應的處罰。

在要突出自主辦學的責任和義務的同時，要強調教師的責任和義務。管辦評分離改革最后要具體落實到國家、地方和學校課程的實施者，否則就會輪空。課程實施者是教師，因此，教師承擔的依法治校的責任和義務是最具體的。在聘用制度的法治環境里，教師從事教學的資格、崗位、所應具有的師德、所應享受的權利和所應承擔的義務都應該明晰化，都應該反映在聘用合同之中，從而有效避免學校人事管理的人為因素，有效保障教師的基本權益不受行政侵犯，讓教師在法治環境里依法發展和進步，感受法治環境里的人生職業價值和尊嚴。因此，在實施依法治校的過程中，要對教師的責任和義務具體化。

在要突出自主辦學的責任和義務的同時，還要強調學生的學習責任和義務。我們知道，學習的主體是學生，離開了學生，學校培養人的教育活動就失去了對象，學校就沒有存在的必要。雖然學習主體的年齡具有階段性，學生的成長具有發展性，但是，從他們接受義務教育的時候起，學習主體的在校學習活動就已經為義務教育法所規定，因此，他們的學習行為在本質上講并非個人和家庭的絕對自由選擇，而是具有法定屬性的，因此，我們也要從承擔學習責任和義務角度來依法管理學生。正是考慮到這一點，我們也就一定要從法治原則出發，重新考慮如何依法管理學生的問題。在過去行政化的管理體制下，有的學校對學生違紀問題不敢大膽管理，有的則管理過度甚至論管理，結果難免出現這樣那樣的問題。如果我們按照依法治校的法治原則管理，積極清理和建設學生管理辦法，突出學生學習的責任和義務，何愁不能出一代又一代具有法治意識和法治精神的合格公民呢？

四、要突出教育評價的責任和義務

從管辦評分離改革的客觀需要看，在理順教育監管、自主辦學和社會評價三大主體責權利關系的前提下，我們必須把教育監管水平和自主辦學的水平評價職能從政府和學校手中分離出來，必須改變政府一邊監管一邊自己評價自己和學校的陳舊方式，而要把評價權交給社會教育教學專業機構，不能自己監管又自己評價自己，不能自己辦學自己評價自己；也不能由監管者直接評價學校的辦學水平，因為監管者和自主辦學者之間存在直接的利益關系，而是要自己主動申報或者自覺接受專業教育教學評價機構的評價。

總之，明確了以上幾個方面所涉及到的管辦評分離三大主體以及主體之間的責權利法定關系，也就明確了法定主體之間的責權利基本法律關系。這樣，幾大主體之間的責任和義務關系也就明晰了。這樣，管辦評分離，教育的各個層面都依法行事，法所要求的就理直氣壯地去做，法所禁止的就堅決不做，教育的各個層面都堅持按章辦事，教育治理體系建設才會取得實質性成果，教育治理能力才會獲得極大的提升，現代學校制度體系何愁不能加快建立起來呢？endprint