淺議送達回證時“多文一證”

文│李建偉（甘肅省臨澤縣動物衛生監督所）

行政執法程序通過行政執法文書及制作文書時間的先后順序反映。因此，動物衛生監督機構在執法過程中依據法律規定制作或送達政執法文書時必須注意制作和送達政執法文書的時間先后順序。

筆者之前在閱讀《農業行政執法文書應用》一文時發現，該文的送達回證制作示例中將《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》使用一份送達回證，對此筆者頗有異議。

送達回證是動物衛生監督機構送達當事人的回執證明文書。它既是送達行為證明，又是受送達人接受送達的證明，是動物衛生監督機構與受送達人之間發生訴訟法律關系的憑證。

動物衛生監督執法適用送達回證的文書有當場處罰決定書、登記保存物品處理通知書、查封（扣押）決定書、解除查封（扣押）決定書、責令改正通知書、行政處罰事先告知書、行政處罰聽證會通知書、行政處罰決定書、履行行政處罰決定催告書等文書。

《行政處罰事先告知書》是動物衛生監督機構在作出行政處罰決定前，告知當事人擬做出的行政處罰決定的事實、理由、依據以及當事人依法享有的權利的文書。《行政處罰決定書》是動物衛生監督機構對當事人的陳述、申辯或者聽證情況進行審查后，認為違法事實清楚，證據確鑿，對當事人作出行政處罰決定的文書。

2006年農業部發布的《農業行政處罰程序規定》第三十八條規定“在作出行政處罰決定之前，農業行政處罰機關應當制作《行政處罰事先告知書》，送達當事人，告知擬給予的行政處罰內容及其事實、理由和依據，并告知當事人可以在收到告知書之日起三日內，進行陳述、申辯。符合聽證條件的，告知當事人可以要求聽證。當事人無正當理由逾期未提出陳述、申辯或者要求聽證的，視為放棄上述權利。”第三十九條規定“農業行政處罰機關應當及時對當事人的陳述、申辯或者聽證情況進行審查，認為違法事實清楚，證據確鑿，決定給予行政處罰的，應當制作《行政處罰決定書》。”

上述規定明確了農業行政處罰機關行政處罰事先告知和行政處罰決定的程序是：制作《行政處罰事先告知書》→用送達回證送達當事人《行政處罰事先告知書》→送達當事人之后告知當事人擬給予的行政處罰內容及其事實、理由和依據，并告知當事人可以在收到告知書之日起三日內，進行陳述、申辯→農業行政處罰機關對當事人的陳述、申辯或者聽證情況進行審查后→違法事實清楚，證據確鑿，決定給予行政處罰的，制作《行政處罰決定書》→再用送達回證送達當事人《行政處罰決定書》。其中，包含了兩個程序，即告知程序和處罰決定程序，這兩個程序中，告知在先，處罰決定在后。

我國行政處罰法第三條第二款規定：沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。第四十一條規定：行政處罰機關及其執法人員在作出行政處罰決定之前，不依本法規定向當事人告知給予行政處罰的事實理由和依據，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立。

目前，在動物衛生監督執法過程中，有些動物衛生監督執法人員重處罰輕程序，重執法而忽視細節，對當事人接受處罰就視同為當事人放棄陳述、申辯權利，不口頭明確告知當事人陳述、申辯的權利，也不做陳述申辯筆錄，不以書面的形式記錄當事人明確放棄陳述、申辯權利，不注重當事人簽字認可的放棄陳述、申辯權利的證據材料的收集，而急于當天制作和送達《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》。

在此情況下，如若發生行政訴訟，當事人不承認自己放棄了陳述和申辯的權利，否認動物衛生監督機構履行了告知當事人陳述、申辯的義務，如果動物衛生監督機構的惟一證據是《行政處罰事先告知書》，而《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》使用一份送達回證，法院即可判定動物衛生監督機構在行政執法過程中，同時做出了《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》，動物衛生監督機構執法程序違法，從程序上動物衛生監督機構剝奪了當事人的陳述、申辯或者要求聽證的權利。程序違法必將導致行政處罰不成立，這將嚴重影響法律權威與行政處罰機關執法形象。

行政執法程序通過行政執法文書及制作文書時間先后順序的形式來反映。動物衛生監督機構在執法過程中依據法律規定制作或送達政執法文書，必須注意制作和送達政執法文書的時間先后順序，不準在時間上出現程序倒置或先后程序并列的現象。例如《行政處罰決定書》的送達時間早于《行政處罰事先告知書》或陳述、申辯時間，陳述、申辯記錄時間早于《行政處罰告知書》送達時間。

同時送達同一時間制作的《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》。即便是在當天送達《事先告知書》和《行政處罰決定書》，當事人當天進行陳述申辯或當天表示放棄，動物衛生監督機構當天制作《行政處罰決定審批表》并經批準，當天做出送達《行政處罰決定書》，也不能使用一份送達回證送達《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》。使用一份送達回證送達《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》，就從執法文書和制作文書的時間的表現形式上并列了告知程序和處罰程序，從程序上有動物衛生監督機構剝奪了當事人的陳述、申辯或者要求聽證的權利的嫌疑。

綜上所述，筆者認為，《農業行政處罰程序規定》中明確屬于當事人的三日的陳述、申辯期，即使相對人未到期即明示放棄陳述、申辯，并不代表相對人不可再因新事實、新理由、新證據在三天的陳述、申辯期限內向動物衛生監督機構重新提出陳述、申辯請求。為充分體現行政權力與公民權利的平衡，切實保護相對人的權益，避免動物衛生監督機構提前做出處罰決定后，相對人重新又提出陳述、申辯現象的發生，動物衛生監督執法過程中應該先送達《行政處罰事先告知書》，三天后制作和送達《行政處罰決定書》，給予當事人足夠的陳述和申辯時間，從程序上和形式上切實保障法律賦予當事人的陳述、申辯權利，而不能違背法定程序，同一時間制作《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》，使用一份送達回證送達《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》。