日本離島管理制度及其對我國的啟示

吳姍姍++張鳳成

摘 要：邊遠海島對于維護國家海洋權益和促進海島地區社會經濟發展具有重要意義。我國邊遠海島發展與管理面臨著缺少發展規劃、基礎設施薄弱、產業發展滯后、人口流失嚴重等問題，急需加強發展和管理。日本離島也面臨著人口數量減少、老齡化現象突出以及農林水產業、旅游業等傳統產業下滑的趨勢，本文介紹了日本離島振興管理的主要制度和措施，提出了我國邊遠海島管理的借鑒和啟示：開展邊遠海島詳細調查和分析、制定邊遠海島扶持計劃并進行適時調整、建立邊遠海島扶持機制、制定鼓勵邊遠海島定居的有關政策、重視扶持漁業和旅游業等特色產業發展、重視無居民的邊遠海島振興。日本離島的管理可為我國提供實踐借鑒。

關鍵詞：離島管理；日本；借鑒

中圖分類號：F119 文獻標志碼：A

我國是海洋大國，海島眾多。據《全國海島保護規劃》，面積大于500m2的海島有7300多個，大部分海島遠離大陸，交通不便。邊遠海島是我國特殊的國土，在維護國家海洋權益、生態安全和社會經濟發展中具有重要的戰略地位。但由于重陸輕海觀念的影響、軍事用途的需要等原因，邊遠海島地區社會經濟發展受到限制。同時，大部分邊遠海島地區資源單一，再加上開發利用粗放，自身經濟發展能力不足，導致其基礎設施薄弱，社會事業滯后，人口外流現象日趨嚴重。長此下去對國家海洋權益維護、海防安全以及海島地區社會經濟持續發展十分不利。

近年來國家日益重視海島保護、開發、建設與管理工作，2010年施行了《中華人民共和國海島保護法》，2012年實施了《全國海島保護規劃》，同時近年逐漸加大對海島地區基礎設施建設的支持力度，邊遠海島經濟社會發展落后的局面正在逐漸緩解，但形勢依然比較嚴峻。《中華人民共和國國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要》明確提出要“扶持邊遠海島發展”，因此加強邊遠海島的有效管理是我國當前的重要任務。

邊遠海島能否得到有效管理是世界海島國家和地區面臨的共同問題。日本是一個典型的島嶼國家，除本州、北海道、四國、九州和沖繩本島外的島嶼被稱為離島，在離島管理制度的建立和運行方面具有豐富的經驗，可為我國提供有益的借鑒。

1 日本離島基本情況

日本共有海島6852個，其中離島數量為6847個，離島占日本海島總數的99.9%。離島面積總計5206km2，占日本國土總面積的1.38%。其中有人離島418個，人口38.7萬人，占日本總人口的0.3%[10]。

近年來，由于遠離本島，位置偏僻，平地較少以及部分生活航線廢止，班船次數減少等原因，日本離島社會環境十分惡劣。2010年日本離島人口相比于2000年減少了16%，與日本全國人口增加的趨勢形成鮮明對比，與日本國內其他條件惡劣地區相比形勢也比較嚴峻，日本國內其他條件惡劣地區人口減少的比例僅為12%。由于人口減少的主要原因是年輕人外流，所以離島人口老齡化現象日趨嚴重，2005年65歲以上老年人的比例高達33%，相比于2000年上升了4%，而全國65歲以上老年人的比例僅有20%。特別是接近本土的離島地區，人口減少率和65歲以上老年人比率更高[10，12，13]。

由于離島社會環境十分惡劣，伴隨離島人口的減少，農業、水產業、旅游業等傳統產業發展呈現逐漸下滑的趨勢，產業基礎受到嚴重影響，維持離島自身經濟發展的能力逐漸消弱。據統計，日本離島的農林水產業產值1990年達到高峰4057億日元，隨后逐漸減少，2008年產值僅為1883億日元。游客數量自1965年以來呈現波動中逐步減少的趨勢，1975年最高達到1274.7萬人，而2008年則減少到709.5萬人，減少了44%[10-13]。

2 日本離島管理的主要制度

隨著離島地區人口的減少和老齡化的加劇，日本政府對有人離島可能成為無人離島的擔心也隨之增加。日本政府為消除由于產業基礎及生活環境導致的離島與本島的地區差異，防止無人離島增加和有人離島人口銳減，促進離島定居人數增加，采取了如下措施：

2.1 制定海洋開發戰略計劃

日本政府近年來先后制定了海洋開發戰略計劃、《日本與海洋：21世紀海洋政策建議書》、《日本海洋政策大綱》、《海洋基本計劃建議》等。同時，2007年頒布《海洋基本法》，宣布從三個方面促進“新海洋立國戰略”，其中包括為圈占專屬經濟區及大陸架，對基點海島進行調查、測量、制圖及“保全”[1]。2008年3月依據《海洋基本法》制定了《海洋基本計劃》，對保護開發離島做出了規定[2]。這些戰略計劃都成為日本離島開發與管理的重要依據。

2.2 出臺離島振興開發相關法律

日本國內陸地資源狹小，多山地和丘陵。這種地理條件決定了日本必須重視海島的開發利用，尤其是離島的振興[3]。因此，為改善離島基礎設施條件，促進產業發展，振興離島，日本政府早于1953年出臺了《離島振興法》，隨即制定了《離島振興法實施令》，明確要求制定離島振興計劃。振興計劃的實施經費，每年度在國家財政允許的范圍內，必須列入相應的預算計劃，給予具體振興內容一定比例的資金支持。并將75個區域指定為離島振興對策實施區域。其中，254個島嶼為有人島，人口約39萬。根據各地區離島的現實需求，振興內容應包括道路、機場、通訊、林地、農地、電力、教育、文化娛樂、醫療、土地保持等設施的整治和建設等。為了促進特定離島地區的振興，還出臺了《沖繩振興特別措施法》、《奄美群島振興開發特別措施法》、《小笠原諸島振興開發特別措施法》等法律[4]。同時，根據不同階段離島面臨的不同問題，及時進行振興法律的修訂[5]。

2.3 制定《離島振興對策實施區域的基本方針》

日本國土交通省主要負責針對包括離島及沿岸海域在內的整個海洋的規劃的制定及開發、利用和保護[3]。依據2012年修訂的《離島振興法》的要求，落實振興計劃，具體考慮每個離島的實際情況，以便采取提高離島地區活力的措施，國土交通省、農林水產省、經濟產業省、環境省制定了《離島振興對策實施區域的基本方針》，明確了國家援助的思路和離島振興的基本事項。具體包括：1）完善航空線、機場、道路等交通設施及通信設施，降低人員往來及物資流通（包括廢棄物的搬運等）所需費用；2）建設和完善漁港、林地、農地、電力設施；3）增加就業機會，開發職業潛能；4）搞好生活環境（包括減少廢棄物并妥善處理）；5）確保有關醫療保障；6）確保醫療護理服務；7）增進老年人和其它福利；8）教育與文化振興；9）旅游發展；10）促進國內與國外的地區交流；11）保護再生自然環境；12）可再生能源的利用及其它能源政策；13）防止水災、風災、震災（包括由地震引發海嘯造成的災害）等災害；14）保護和培養振興離島所需人才[14]。

2.4 頒布和研究起草特殊離島相關法案

為維護日本專屬經濟區的權益，2010年4月和5月，日本眾參兩院相繼通過了《低潮線保全和基地設施整備法案》，明確保護與專屬經濟區有關的重要離島的據點建設[6，7]。為推進無人國境離島的妥善管理，2012年，日本政府研究起草《無人國境離島管理法案》和《特定國境離島保護振興特別措施法案》。《無人國境離島管理法案》明確界定無人國境離島的范圍，規定無人國境離島的土地調查制定，規定無人國境離島管理的措施，包括無人國境離島土地征用的管理[15]。同時，相比于日本國內其他離島，無人國境離島振興將給予特殊的考慮。《特定國境離島保護振興特別措施法案》目的是為振興和保護特定國境離島地區而采取財政方面的特殊措施等[16]。

3 我國邊遠海島管理現狀與存在問題

邊遠海島是我國國土的重要組成部分。近年來，國家逐漸加強海島的開發、建設、保護與管理，但是針對邊遠海島的管理政策很少。2012年4月經國務院批準發布實施的《全國海島保護規劃》中設置了邊遠海島開發利用的重點工程，目的是加快邊遠海島漁業、旅游業等特色產業的發展，改善基礎設施和社會事業發展滯后的局面，提高政府公共服務能力。同年，中央財政設立了“中央海島保護專項資金”，使用方向之一是扶持邊遠海島發展。2013年專項資金支持了部分邊遠海島的保護與基礎設施建設。而且我國已出臺大量扶貧、興邊富民、西部大開發等多項支持老少邊窮地區的政策，但基本沒有覆蓋到邊遠海島地區，有些即使覆蓋到部分邊遠海島地區，在政策實際執行過程中，很少惠及到邊遠海島。由于缺乏有效扶持，目前我國邊遠海島發展與管理存在以下突出問題：

3.1 邊遠海島發展缺少規劃

目前，邊遠海島的開發和建設都是依托當地的社會經濟發展總體規劃，但通常邊遠海島的社會經濟發展又不能成為省級或市級政府開發和建設的重點，有些邊遠海島甚至不能成為縣級政府開發和建設的重點，致使其發展總體上缺乏系統的專項規劃引導。

由于邊遠海島數量多、分布廣，個體基本情況千差萬別。邊遠海島發展規劃的編制需要掌握其詳細的情況。我國于20世紀80～90年代，開展了全國海島資源調查，這一次調查的資料已經比較陳舊，涉及到的海島人口、產業、基礎設施和公共服務方面的數據發生了很大變化。21世紀初依托“我國近海海洋資源綜合調查與評價專項”開展的海島調查，重點在于環境和資源的調查。此外，還有一些其他調查專項，沒有全部覆蓋海島地區。目前，邊遠海島發展的詳細情況掌握不足，是制約邊遠海島規劃編制的重要因素。

3.2 邊遠海島基礎設施薄弱

海島地區由于遠離大陸、交通不便、淡水資源短缺等原因，海島居民吃水難、行路難、出航難、避風難和電力不足、通訊不暢等問題比較嚴重[8]。同時海島分布分散，有限的自然資源和公共資源又不能共享，導致海島地區基礎設施薄弱，公共服務能力嚴重不足，抵御頻發的自然災害能力差。據統計，我國有居民海島中僅有1/3開通了交通船，約1/2沒有固定淡水供應，絕大多數海島無垃圾處理設施，還有部分海島無電網供電。

3.3 邊遠海島產業發展滯后

邊遠海島周邊擁有大面積的海域，漁業是其傳統產業。同時，島海相間，各種海蝕地貌、沙灘等旅游資源豐富，有些海島還具有人類歷史活動遺跡，旅游資源豐富。近年來，旅游業逐漸得到發展。但總體上漁業發展粗放，旅游業發展未能充分帶動其他產業發展，產業發展滯后。除普陀山、湄洲島、鼓浪嶼等海島旅游業發展較好、資源充分利用外，大部分海島旅游的發展停留在觀光層面，豐富的旅游資源還未充分挖掘，旅游產品滿足不了游客的多樣化需求。

3.4 邊遠海島人口流失嚴重

現階段我國邊遠海島居民生活水平普遍偏低，邊遠海島發展空間有限，居民留島生活的意愿普遍偏低。大部分，特別是面積較小的邊遠海島普遍存在人口流失嚴重的問題。目前，留在海島上的多是老年人和兒童，年輕人大多數都外出打工和創業。有些海島上兒童也跟隨父母離開海島去陸地的學校求學，島上僅剩下老年人。

4 日本離島管理對我國邊遠海島管理的借鑒和啟示

邊遠海島對于維護國家海洋權益和促進海島地區社會經濟發展具有重要意義。“他山之石，可以攻玉”。日本離島管理的經驗，將為我國邊遠海島管理和開發利用提供有益的借鑒。

（1） 開展邊遠海島詳細調查和分析

日本離島振興基本方針的制定，基于詳細的離島調查和分析，包括人口數量、老齡者數量、交通、通訊、學校、醫療、財政扶持、產業發展等多項內容。我國加強邊遠海島管理，重要的基礎之一是掌握邊遠海島的現狀、存在問題和面臨的迫切需求。只有掌握了實際情況，才能為邊遠海島扶持計劃制定、國家扶持政策制定等提供基礎。建議針對每一個邊遠海島開展主要資源和自然環境、基礎設施、社會事業、產業發展、財政收支等方面調查，并與沿海地區和近岸海島地區進行對比分析，開展專題研究，查找邊遠海島存在的問題。

（2） 制定邊遠海島扶持計劃并進行適時調整

邊遠海島廣布于我國管轄海域上，不僅數量多、分布廣，而且個體差異很大，扶持重點和時間安排、扶持力度應有所差異。因此，扶持邊遠海島發展，必須要有詳細的扶持計劃。建議在調查和分析的基礎上，制定一定時期的扶持計劃，明確扶持海島、扶持重點區域和重點內容、扶持的時間安排等。扶持計劃的制定，可參照日本《離島振興法》、《離島振興對策實施區域的基本方針》等有關法律制度。

日本為了對離島振興計劃的進度及根據該計劃開展的工作進行評價，都道府縣定期對離島振興計劃進行跟蹤調查，然后再由國家將調查結果加以匯總。在掌握新情況的同時，由國家及各都道府縣加以公布和不斷調整扶持計劃。我國扶持邊遠海島計劃實施過程中，可借鑒日本政府的經驗，開展扶持情況的動態跟蹤和調查，不斷地進行總結和分析，適時調整扶持重點、扶持內容和扶持計劃，以期更好地促進邊遠海島地區經濟社會持續發展。

（3） 建立邊遠海島基礎設施建設的扶持機制

邊遠海島地區經濟發展滯后，自身財政能力有限，發展不能完全依靠海島地區，需要國家和地方政府的支持。建立適宜我國實際情況的扶持機制、明確國家扶持經費比例等非常重要。日本政府對于振興計劃中的主要內容，在相關法規中都明確了詳細的政府擔負比例。例如，港灣法中規定：避難港的水域設施或外圍設施的修筑，若修筑事業的主體是港灣管理者或者國家，國家擔負的比例為95%。

（4）制定鼓勵邊遠海島定居的有關政策

居民在邊遠海島地區居住生活，是當前維護海洋權益和促進海島地區持續發展的有效方式。國際上已有案例：在韓日獨島/竹島爭端中，兩國進行了一場戶籍遷入大戰。1990年韓國展開“獨島戶籍遷入運動”，結果有2000多人的戶籍遷到了獨島，盡管在獨島實際居住的韓國居民僅有3人。而爭執對手日本則在2005年5月首次將26名日本人的籍貫設為竹島，2012年2月，日本島根縣又辦理了69名日本公民籍貫遷往竹島的手續[9]。在國際實踐中，對海島居民進行有效管理是維護國家主權的重要方式。

依靠邊遠海島的興旺和繁榮留住居民需要一個長期的過程，政府出于公共管理和公共利益的目的，需要短期內進行調控。制定鼓勵邊遠海島定居的有關政策，鼓勵邊遠海島居民守島、護島，如駐島補貼政策、不同于大陸地區的醫療政策、教育政策、生育政策等。對于有意在邊遠海島地區發展的企業，戶籍管理有關的資源配置機關、行業主管部門等應通過稅收、土地、房地產價格、優惠政策等等經濟杠桿來適當調節，同時有關部門應當放開入戶邊遠海島的條件，增加流向邊遠海島的人口數量。

（5） 加強扶持漁業、旅游業等特色產業發展

在國家積極扶持的同時，邊遠海島地區也需要通過自身經濟的發展而發展。因此，扶持其特色產業、壯大經濟非常必要。漁業是邊遠海島地區的傳統產業。應積極扶持推動漁業經濟的發展，優化漁業經濟結構，引導合理的海水養殖和水產品深加工，鼓勵發展遠洋捕撈，推廣建設海洋牧場。除此之外，借助國家海洋局、國家旅游局聯合推動海洋旅游發展的有利契機，引導和扶持邊遠海島地區充分挖掘旅游資源優勢，推動海島旅游示范區建設，打造邊遠海島特色景區，建設海洋公園，帶動旅游業發展，使其盡快成為邊遠海島地區經濟發展的重要產業。

（6） 重視無居民的邊遠海島振興

無居民海島是指不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島。這些無居民的邊遠海島對于國家權益維護和促進海島地區發展與有居民的邊遠海島同等重要，由于其自身條件比有居民的邊遠海島更差，在邊遠海島振興計劃的制定中應該更加重視。同時，應當制定特別的管理措施加以有效管理，如設立權屬標志、燈塔、氣象觀測等公益設施，并定期巡視檢查。

5 結論

離島是日本國土的重要組成部分。近年來，日本離島人口數量減少、老齡化現象突出，農林水產業、旅游業等傳統產業逐漸下滑，這將對日本利用海洋資源、傳承多元文化、保護自然環境等方面產生不利影響。為此，日本采取了多種措施振興離島，包括制定海洋開發戰略計劃，制定并適時修訂《離島振興法》等離島振興開發相關法律，制定《離島振興對策實施區域的基本方針》等，這些措施對于日本離島振興發揮了重要的作用。

我國邊遠海島發展與管理面臨著缺少發展規劃、基礎設施薄弱、產業發展滯后、人口流失嚴重等突出問題。我國可以借鑒日本離島管理經驗，加強我國邊遠海島管理，開展邊遠海島詳細調查和分析，制定并適時調整邊遠海島扶持計劃，建立邊遠海島扶持機制，出臺鼓勵邊遠海島定居的有關政策，扶持漁業和旅游業等特色產業發展，重視無居民的邊遠海島振興。

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Island Management System of Japan and its Reference to China

WU Shan-shan1，2， ZHANG Feng-cheng2

（1.School of Urban and Environmental Science， Liaoning Normal University， Dalian 116029， China； 2.National Ocean Technology Center， Tianjin 300112， China）

Abstract： Remote islands are of great significance for safeguarding national maritime rights and interests and promoting the socio-economic development of island areas. The development and management of remote islands in China is facing with such issues as lack of development plan， weak infrastructure， backward industry development， serious loss of population，so it is urgent to strengthen the development and management of remote islands. The management of the Japanese islands can provide practical references for China. This article describes the phenomenon of depopulation and ageing， and the declining trends in traditional industries such as agriculture， forestry， aquaculture and tourism in Japanese islands. This article analyzes the management system and measures to revitalize remote islands by Japan， and puts forward some suggestions of remote island mangement in China， such as conducting investigation and analysis of the status of islands， developing support plans with timely adjustment in islands， establishing support mechanism， encouraging inhabitation， strengthening the dynamic tracking survey of situation of support，supporting the development of such characteristic industries as fishing and tourism etc， and attaching importance to the development of uninhabited islands. We hope it could show some practical significance in the mangement of remote islands in China.

Key words： island management； Japan； reference