負面清單管理模式對發展中國家的挑戰

文/徐琳

2013年9月國務院印發的中國（上海）自由貿易試驗區總體方案明確提出，“探索建立投資準入前國民待遇和負面清單管理模式”，“借鑒國際通行規則，對外商投資試行準入前國民待遇，研究制訂試驗區外商投資與國民待遇等不符的負面清單，改革外商投資管理模式”。

從國外的發展實踐看，目前多邊貿易體制（WTO）權威性正在遭受嚴重腐蝕。與此同時，服務貿易和投資協定成為新一輪國際貿易談判和規則制定的核心內容。在雙邊或多邊投資條約中對在外資準入階段采取國民待遇的形式主要有兩種。一是發達國家所主張的“負面清單”的做法，即僅僅對國家經濟至關重要的特定產業或幼稚產業予以例外保護。在這個名單之外，“法無禁止即可為”。二是類似于WTO《服務貿易總協定》第16 條所采用的方法，即“肯定式清單”的方法，即除非經東道國特別同意，其產業和活動在準入前階段不適用國民待遇。目前，準入前國民待遇和負面清單的外資管理模式已逐漸成為國際投資規則發展的新趨勢，世界上至少有77 個國家采用了此種模式。

如果采用這種方式，締約方通常必須以很詳細的目錄方式直觀地列舉出所有的不符條款。對于那些未列入保留清單中的內容，自由化承諾則自始全部適用。因此，負面清單模式比較適合于投資自由化程度較高、法律制度和管理制度比較健全的國家。

一般而言，負面清單模式要求東道國披露其國家法律和法規中規定的投資限制條款的準確本質。根據以往的經驗，對于發展中國家而言，除非有強大的立法技術支持，同時能夠預見到將來的具體發展目標，否則負面清單的管理方式將會給發展中國家投資領域的管理帶來極大的挑戰。

負面清單的制定，還要求東道國從合理性、高效性以及持續性需求這三個方面，對保留歧視性或者限制性投資措施進行評估，這對發展中國家而言也是一個不小的負擔。此外，從發展中國家的發展階段看，其需要不斷根據國內經濟發展需要調整相關措施，無法準確預見將來可能要采取的措施，就這點而言，負面清單的方式將會對發展中國家的調控造成很大限制。

2013年9月公布的《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2013年）》是我國探索實行負面清單管理模式的具體實踐，但長期以來，我國的外商投資管理在實踐中已然形成了正面清單與負面清單混合使用的管理模式，存在若干弊端。我國應借助上海自貿區的契機，對內促進政府投資體制改革，對外推動我國盡快掌握國際規則制定的話語權。