村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理情況現(xiàn)狀淺析

羅憲華

村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)關(guān)系著農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程，關(guān)系著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮，關(guān)系著廣大農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件的改善，搞好村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)對(duì)推進(jìn)全面建設(shè)、推進(jìn)我市新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)有著十分重要的意義。因此，針對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)劃編制和實(shí)施存在的問(wèn)題及發(fā)展思路進(jìn)行了簡(jiǎn)要的分析。

一、包頭市村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理基本情況

（一）村鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施情況

1.規(guī)劃實(shí)施情況

鎮(zhèn)規(guī)劃：外五旗縣區(qū)城關(guān)鎮(zhèn)和昆區(qū)卜爾漢圖鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施情況較好，其他一般建制鎮(zhèn)由于規(guī)劃編制不夠完善、規(guī)劃管理工作不到位等因素，只有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、重大公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目按照規(guī)劃實(shí)施。

村莊規(guī)劃：由于村莊規(guī)劃編制深度不夠、審批程序不嚴(yán)格等原因，部分村莊規(guī)劃不切合農(nóng)村發(fā)展實(shí)際，可操作性差。2014年結(jié)合“十個(gè)全覆蓋”工程實(shí)施，各旗縣區(qū)對(duì)部分村莊規(guī)劃進(jìn)行了重新修編并實(shí)施建設(shè)。由村委會(huì)自行組織編制的村莊規(guī)劃實(shí)施性和可操作性較強(qiáng)，例如東河區(qū)毛鳳章村、什大股村。

二、存在的問(wèn)題

（一）規(guī)劃體系不夠完善，村莊規(guī)劃可實(shí)施性低

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木政府對(duì)規(guī)劃管理了解不足，重視程度不夠，許多規(guī)劃編制只是為了申請(qǐng)項(xiàng)目、爭(zhēng)取上級(jí)補(bǔ)助資金，做的是面子上的規(guī)劃，沒(méi)有從農(nóng)村生產(chǎn)、生活的實(shí)際出發(fā)，村鎮(zhèn)規(guī)劃普遍存在脫離實(shí)際、可實(shí)施性低，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木鎮(zhèn)總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃沒(méi)有編制，規(guī)劃審批缺乏依據(jù)，成為限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展或造成未批先建現(xiàn)象的發(fā)生的原因。

（二）村莊規(guī)劃的編制實(shí)施問(wèn)題

外五旗縣區(qū)許多村莊常駐人口不足百人，幾年才有一戶人家自建房屋，這類村莊完全沒(méi)有必要編制村莊規(guī)劃，只對(duì)危房進(jìn)行改造，對(duì)村容村貌進(jìn)行整治即可。村莊規(guī)劃的另一個(gè)問(wèn)題就是缺乏特色，沒(méi)有充分發(fā)掘村莊的歷史文化特色，照搬城市建設(shè)，大拆大建，許多見(jiàn)證歷史的建筑被拆除，保留下來(lái)的也沒(méi)有進(jìn)行合理的保護(hù)利用，例如解放初建設(shè)的復(fù)拱式石拐石橋已經(jīng)被拆除，非常可惜，現(xiàn)在保留的工礦發(fā)展時(shí)期的醫(yī)院、火車站、礦工俱樂(lè)部、民房等大量具有時(shí)代特征的建筑正面臨拆除的危險(xiǎn)，石拐區(qū)已經(jīng)列入2012年國(guó)務(wù)院發(fā)布的第三批資源枯竭型城市名單中，更應(yīng)該把這些見(jiàn)證歷史的建筑物進(jìn)行合理保護(hù)，發(fā)展工業(yè)遺址特色旅游、影視基地等產(chǎn)業(yè)。

三、村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展思路

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的背景下，我們規(guī)劃主管部門要充分發(fā)揮規(guī)劃先行、規(guī)劃引領(lǐng)的作用，統(tǒng)籌謀劃全市的村鎮(zhèn)建設(shè)，結(jié)合本次調(diào)研工作了解的村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理現(xiàn)狀和各旗縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木政府的意見(jiàn)和建議，按照規(guī)劃管理范圍，從村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村鎮(zhèn)建設(shè)等方面，提出三個(gè)層次解決村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展思路：

（一）中心城區(qū)建成區(qū)和獨(dú)立工礦區(qū)

該區(qū)域共有村莊113個(gè)，屬于城中村，正在進(jìn)行城市建設(shè)或即將開(kāi)展城市建設(shè)，控制性詳細(xì)規(guī)劃已經(jīng)全覆蓋，按照“兩證一書(shū)”進(jìn)行規(guī)劃管理。

部分城中村的發(fā)展只是征收農(nóng)民土地，發(fā)放補(bǔ)償款，建設(shè)安置住房，采取簡(jiǎn)單的農(nóng)村轉(zhuǎn)社區(qū)、農(nóng)民轉(zhuǎn)市民方式，農(nóng)民為增加拆遷費(fèi)用大量的進(jìn)行種房，近期無(wú)力改造的就形成了城市棚戶區(qū)，例如趙家營(yíng)村，農(nóng)民沒(méi)有后續(xù)生活來(lái)源，出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。

該區(qū)域需要重點(diǎn)解決是村莊經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，有針對(duì)性的開(kāi)展村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究，要以村集體經(jīng)營(yíng)為主體村民入股分紅等形式，根據(jù)村莊區(qū)位條件，差異化發(fā)展，打造特色村集體產(chǎn)業(yè)，保證農(nóng)民收入，例如青山區(qū)二相公村毗鄰火葬場(chǎng)發(fā)展殯葬產(chǎn)業(yè)，東河區(qū)二里半村毗鄰機(jī)場(chǎng)發(fā)展空港物流產(chǎn)業(yè)，商業(yè)中心附近采用出租公寓、底店等形式，園區(qū)附近發(fā)展下游產(chǎn)業(yè)，解決失地農(nóng)民收入問(wèn)題。

農(nóng)民另外一個(gè)關(guān)心的問(wèn)題就是宅基地問(wèn)題，宅基地按照農(nóng)村戶口分配，目前一些已經(jīng)改造的城中村提出由于父子分戶等原因，需要增加安置房建設(shè)，造成安置房建設(shè)不斷增加的問(wèn)題，建議在改造過(guò)程中完善安置房建設(shè)需求量分析，建立分配回收機(jī)制，一次性劃定安置區(qū)域，避免重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象發(fā)生。

（二）中心城區(qū)規(guī)劃區(qū)

該區(qū)域共有49個(gè)行政村，屬于城郊村，在規(guī)劃中一般為生態(tài)用地和村莊建設(shè)用地，村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)以種養(yǎng)殖業(yè)為主。

該區(qū)域主要存在的問(wèn)題包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)劃手續(xù)辦理、村莊建設(shè)規(guī)劃手續(xù)辦理和大青山南坡綠化工程荒山綠化承包企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃手續(xù)辦理等問(wèn)題，主要集中在規(guī)劃編制和管理制度建設(shè)上，建議盡快組織制定《包頭市村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃管理辦法》，完善村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制。

城郊村由于緊鄰包頭市中心城區(qū)，村莊建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)積極性較高，建議大力發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、積極開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，挖掘鄉(xiāng)村生態(tài)休閑、旅游觀光、文化教育價(jià)值，打造特色鮮明的鄉(xiāng)村旅游休閑產(chǎn)品。村莊建設(shè)建議采取整村推進(jìn)的方式，以科學(xué)合理的村莊規(guī)劃為引領(lǐng)，建設(shè)功能完善、基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全的新農(nóng)村。例如九原區(qū)阿嘎如泰蘇木柏樹(shù)溝嘎查在封山禁牧后，發(fā)展設(shè)施圈養(yǎng)、梅力更山雞和萬(wàn)只種羊繁育基地項(xiàng)目等效益型養(yǎng)殖業(yè)，嘎查畜牧業(yè)逐步走上穩(wěn)步高效的發(fā)展道路，整體規(guī)劃的新農(nóng)村也整體異地建成入住，成為自治區(qū)新農(nóng)村建設(shè)示范村。

（三）外五旗縣區(qū)

該區(qū)域要重點(diǎn)做好村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)問(wèn)題，在全面改善農(nóng)村人居環(huán)境同時(shí)，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)民增收。

建議加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略研究，村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)要立足資源優(yōu)勢(shì)，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加大對(duì)生豬、奶牛、肉牛、肉羊標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)建設(shè)支持力度，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、提高農(nóng)業(yè)附加值，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，扶持建設(shè)一批具有歷史、地域、民族特點(diǎn)的特色景觀旅游村鎮(zhèn)，打造精品旅游線路，扶持發(fā)展一村一品、一鄉(xiāng)（縣）一業(yè)，壯大縣域經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)農(nóng)民 就業(yè)致富。

村鎮(zhèn)建設(shè)方面要強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)作用，加快提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，開(kāi)展農(nóng)村垃圾專項(xiàng)整治，做好“十個(gè)全覆蓋”農(nóng)村危房改造工程，加大農(nóng)村污水處理和改廁力度，加快改善村莊衛(wèi)生狀況，讓農(nóng)村成為農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)的美麗家園。