油氣輸送管道隱患治理對策

孫錫云

據國務院安全生產委員會2014年5月16日的通報稱，我國陸上油氣輸送管線總長度約12萬km。全國共排查油氣輸送管線隱患2.9萬余處，即每10km就有近3處隱患。

主要隱患有幾個方面：

管網交叉，分布情況復雜。油氣管道與市政、公用等其他管網交叉重疊、縱橫交錯，容易造成泄漏，極易發(fā)生火災、爆炸和污染事故。

油氣輸送管道穿越重要設施，隱形安全隱患較多。穿越人員密集區(qū)，穿跨江河、公路、鐵路，經過重要基礎設施等情況較為嚴重，整改解決難度很大。這類隱患約占總隱患數的1/4左右。

管道服役時間較長，老化情況嚴重。油氣長輸管道老化腐蝕嚴重，泄漏事故頻發(fā)，處于事故高發(fā)期，稍有不慎就會發(fā)生重大安全事故。

管道占壓嚴重，清理難度較大。原來規(guī)劃于城區(qū)外圍的管道隨著經濟社會快速發(fā)展和城建規(guī)模迅速擴大，逐漸被新城區(qū)圈占覆蓋，造成大量占壓，對管道安全形成了重大威脅。這類隱患約占總隱患數的1/3以上。

歷次油氣管網事故都暴露出來的一個共性問題是：管線地面標識缺失嚴重。很多城市地下管線鋪設地面標識缺失、不明顯，施工單位施工資質和督察不到位。

隱患產生的主要原因

法律法規(guī)標準不健全。一是不配套，自《石油天然氣管道保護法》頒布后，缺少配套的法規(guī)，在管道管理部門的職責細分、應急協作、風險管理、從業(yè)人員資格認證、管道管理和運行保障、公眾教育等方面還沒有相關立法。二是管道設計滯后，如油氣管道與居民區(qū)及其他建構筑物間的安全距離仍參照前蘇聯15m左右的標準，一旦油氣泄漏進入密閉空間，后果不堪設想。

多頭多部門管理職責不清。油氣管道管理既涉及能源、質檢、規(guī)劃、建設、國土資源、鐵路、交通、水利、公安、安監(jiān)、環(huán)保等多頭;又涉及國家部門、管道所經地方政府、管道企業(yè)。而《石油天然氣管道保護法》僅對國家、省級作了明確規(guī)定，即便如此，很多省市的監(jiān)管部門也不很統(tǒng)一，而對市、縣級的監(jiān)管部門則要求政府指定。目前，全國已明確油氣輸送管道保護部門的省（區(qū)、市）有19個，仍有部分省、市沒有明確，有相當數量的市、縣沒有指定相關的監(jiān)管部門，即使是指定了監(jiān)管部門的，由于部門不統(tǒng)一，在執(zhí)法上也難以形成自上而下的執(zhí)法體系，不利于管理協調，從而造成執(zhí)法、管理混亂，遇難事推諉扯皮，不愿承擔責任。

重地上，輕地下，造成了一些管線隱患的產生。我國地下管線的管理水平之所以嚴重滯后于城市的發(fā)展水平，油氣管道規(guī)劃不合理，其中既有歷史的原因，也有現實的情況。如管道建設日久，而按照當初的設計，管道經過的是農田或菜地，設計的承壓能力有限。但隨著城市化進程的推進，現在地面已建了道路和居民小區(qū)，讓管道不堪重負。如青島“11·22”爆炸事故的東黃管線，在管道建設使用初期，管線是符合有關規(guī)范和法律要求的，但隨著城市和經濟的發(fā)展，原規(guī)劃于城區(qū)外圍的管道已被新城區(qū)或企業(yè)廠房所覆蓋，導致發(fā)生事故時出現了大面積的死傷。

重生產輕安全，企業(yè)主體責任不落實。一是油氣管道規(guī)劃缺乏長遠眼光，在管線設計規(guī)劃時沒有充分考慮到城市的擴張速度和當地的經濟發(fā)展速度，因而在管道建成后很快被占壓。二是忽視油氣管道安全管理，忽視地下管網的改造和維護，管網在規(guī)劃、管理、質量及運營過程中的安全措施等都存在較多問題，管道企業(yè)舍不得拿出資金來治理管道隱患，特別是發(fā)現問題時，不能及時與當地政府溝通聯系，以致工作被動，甚至造成新的隱患。三是管道企業(yè)巡線維護人員頻繁更替，既影響管道維護的連續(xù)性，又易使文檔資料管理缺失，增加了地下設施的維護管理難度。

隱患治理的難點

油氣輸送管線隱患多，整改難度大。隱患治理有“三難”：

一是隱患治理資金投入難。管道企業(yè)認為一些隱患（如：占壓物、部分安全距離不足問題）是由于管道建成使用后形成的，資金不應由企業(yè)投入。而占壓方認為，占壓物的建設合理合法，手續(xù)齊備，要清除占壓須給予一定補償。政府及有關部門認為之所以造成占壓，管道企業(yè)、占壓方都有責任，政府不應投入，需要雙方協調解決。由于各方意見不統(tǒng)一，因此各方都不愿投入資金治理隱患。

二是清理占壓協調配合難。在清理占壓物或安全距離不足的建筑物時，政府及有關部門在協調各方時，難度非常大，雙方各說各的理，在補償問題上難以達成一致。更有甚者，個別占壓違章方由于安全意識淡薄，對管道的危險性不甚了解，需其配合進行清理占壓時，對政府和企業(yè)的要求置之不理，致使占壓長期存在。

三是管網交叉統(tǒng)籌管理難。由于缺乏統(tǒng)一的管線管理部門，缺乏綜合監(jiān)管和綜合協調，因此對管網缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，造成油氣管線與城市其他管網交叉，沒有明確、統(tǒng)一的地下管道走廊。

對策措施建議

借鑒國際成熟經驗和做法，盡快修訂《石油天然氣管道保護法》，強化政府管理。美國是世界上擁有最多油氣管道的國家，在油氣管道的規(guī)劃、項目選址、路由許可、安全監(jiān)管、日常運行維護、事故調查、應急處置、廢棄等方面，均有明確的部門負責，并將油氣長輸管道作為國家的第五大交通運輸方式，上升到國家經濟和能源戰(zhàn)略高度進行管理。通過修訂我國的《石油天然氣管道保護法》，對涉及石油天然氣管道管理的各部門進行具體職責界定，明確各有關部門的監(jiān)管職責，并出臺相配套的法規(guī)或管理辦法，以及油氣輸送管道配套的管理措施，建立一套完整、多層次、嚴密細致的石油天然氣管道保護法制體系。

落實企業(yè)主體安全責任。一是強化巡線管理，進一步規(guī)范一線操作人員的工作行為，充分利用GPS監(jiān)督手段，調動巡線工的積極性，做到優(yōu)化巡線時段、優(yōu)化巡線路徑，杜絕個別巡線工巡線敷衍、應付等情況。二是做好管道標識整治，杜絕標識缺少、不清、不準等情況。三是加強對管道淺埋點段的整治，排除由于管道埋深不到位而造成的安全隱患。四是對現有管線實行智能信息化管理，將交叉管網和超期服役油氣管線設施應用先進技術查清管線運行現狀，建設數字型管線，實現地下油氣管道的數字化、信息化管理，切實提升管網事故預警能力，實現管網本質安全。五是對新建油氣管道，推廣綜合管廊或者共同溝建設方式。即按照功能將互不影響或影響不大的幾種管線一起按照間距規(guī)范敷設，并及時納入數字管網管理。

建立管網檔案，盡快消除管道安全隱患。指定具體部門統(tǒng)一管理地下管網相關信息，整合資源，建立地下管網信息數據管理中心，做到資源共享，讓每個地下管網在審項目、在建項目、建成使用項目等各種管線都有準確清晰的管理檔案，便于有關部門、企業(yè)對管線的維護和監(jiān)督管理。對于塌方、雨水沖刷造成管線發(fā)生懸空、彎曲存在泄漏風險的管線，及時進行治理和更新改造，降低事故風險;對于管道上的占壓物或安全距離不足的建筑物等，成立由政府牽頭，相關部門、企業(yè)組成協調機構，有計劃、分步驟地清除，以保障油區(qū)管道企業(yè)正常生產。

老齡管線改線停輸或徹底更新改造。對于使用時間接近設計壽命的管線，盡快進行技術改造或停輸改線，確保不發(fā)生事故。

建立聯動協調機制。在國務院油氣輸送管道安全隱患整改工作領導小組的領導下，強化企業(yè)與政府各部門間的統(tǒng)籌和協調，建立管網的統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一協調、信息共享的部門聯動機制，制定油氣管道隱患的治理措施，將隱患消滅在萌芽狀態(tài)之中。

編輯 ? 邊 安endprint