大都市安全生產應急管理實踐

上海是一個擁有6 787 km2面積和2 400萬常駐人口的特大型城市。隨著城市規模的擴大、人口規模的擴張和社會結構的多元化，公共安全管理難度也隨之增加。上海軌道交通路程達到538km，擁有330座車站，全線列車規模達3 500輛，地鐵客運最高峰值938萬人，12層以上的高層建筑有近2萬棟，水、電、氣、油等地下管網設施長達10萬多km。此外，隨著軌道交通、新城建設、舊區改造、路橋隧道等工程大規模建設開發，以及“生命線”工程基礎設施逐漸老化，城市運行安全風險逐步提高，各類突發事件發生概率也隨之上升。2013年，上海市五大類安全生產事故導致1 224人死亡。

上海作為全國最大的經濟中心城市，一旦發生危機事件，將呈現出顯著的“放大效應”。因此，上海安全生產應急管理工作嘗試探索出一套與國際大都市相適應的安全生產應急管理辦法。

綜合舉措

由于上海沒有煤礦和煙花爆竹生產企業，所以安全生產應急管理的重點和難點是危險化學品的應急管理。上海以“源頭管控、過程管理、區域聯控、整體提升”為主線，關口前移、重心下移、立足長效，推進危險化學品“減量、集約、受控”，探索從“負面清單”到實現“正面清單”的管理。

實施源頭管控，完成布局調整。2010年世博會前，完成了外環以內、黃浦江上游水資源保護區內危險化學品生產、儲存企業的布局調整。

加強過程管理，分步實施禁限控措施。在第一批《上海市禁止、限制和控制危險化學品目錄》基本達到預期目標的基礎上，2014年出臺第二批《上海市禁止、限制和控制危險化學品目錄》，規定了88種全市禁止、170種中心城區禁止以及178種限制和控制危險化學品目錄，實施“負面清單”管理，為第三批實施“正面清單”管制進行積極的探索。

推進集中經營、逐步規范流通領域。出臺指導意見，在奉賢、閔行、金山和青浦4個區推進危險化學品集中經營平臺建設，對危險化學品的流動、流向、服務實行過程控制和全程監管，為下一步實現危險化學品閉環管理打好基礎。目前，4個試點區的集中交易市場均正式掛牌運行，已引進200多家危險化學品經營企業落戶。

建立安全生產信用體系，助力安全治理。根據上海市13個重點領域，圍繞“以制度建設為核心、信息記錄和共享為基礎、流程優化再造和系統建設為支撐”的總體構架，構建完善上海市安全生產領域信用體系。針對各類市場主體建設“上海市安全生產（危險化學品）信用系統”，將安全生產執法檢查、建設項目安全職衛審批、隱患督辦治理和事故調查處置等日常檢查、發現的相關信息適時錄入該系統，自動生成企業安全生產基礎信息。以分類、權重、分層（級）形成企業安全生產信用檔案，并作為實施安全分類分級監管的重要依據。同時，實施“失信懲戒”制度，向社會公開曝光企業失信行為，從而形成強大輿論約束。2014年7月，在“上海安全生產網站”上公告了8家危險化學品企業安全生產嚴重違法失信行為。

構建體系

上海市正以安全生產法制建設、責任落實、隱患治理為重點，構建和完善城市安全生產治理體系。安全生產法制體系是安全生產監督管理的重要基石。在立法方面，上海市創設了一系列符合轄區安全生產實際的制度規定，出臺了《上海市安全生產條例》《上海市危險化學品安全管理辦法》《上海市安全生產事故隱患排查治理辦法》等地方性法規、規章。明晰了“兩級（市、區縣）政府、三級（市、區縣、辦事處）管理、四級（市、區縣、街道或鄉鎮、社區）網絡”以及“綜合監管與專項監管分工負責的”監管體系。

健全安全生產“綜合監管、屬地監管、直接監管”的責任體系，使法律法規更具執行力，也將法治意識傳遞至基層。在督促企業嚴格落實安全生產主體責任的同時，通過《上海市安全生產條例》對上海市安委會辦公室以及安全生產監管部門的綜合監管職責予以法定化，并通過《關于進一步強化地區安全生產責任的意見》對屬地監管職責予以規范。在此基礎上，以下達安全生產控制指標、責任簽約承諾、年度履職考核為抓手，充分發揮上海市安委會辦公室的平臺作用和安全監管部門“指導、協調、監督”的綜合監管職能，推動各區縣、市安委會成員單位、控股（集團）公司有效落實安全生產責任。

創新隱患排查治理體系。一方面，上海創新總體制度設計，出臺了《上海市安全生產事故隱患排查治理辦法》，嚴格規范隱患排查、監控、建檔、報告、督辦要求，基本形成分級分類掛牌跟蹤督辦，社會共同監督的隱患排查治理常態、長效機制，改變原來安全生產區域創先評優、指標考核的傳統做法，并納入社會綜合治理網格化管理體系，加大安全生產在綜合治理考核中的比重，完善基層隱患發現報告和網格化屬地治理機制。

另一方面，突出常態化治理，抓好制度落地。將隱患當作事故對待，對重大事故隱患責任單位負責人進行誡勉談話，督促企業遵守承諾，限期完成整改，依法實施安全生產“一票否決”。每年對涉及公共安全的重大事故隱患由上海市安委會辦公室實施掛牌督辦，督促行業、部門分層分類落實重點治理工作。2011-2013年，上海市共消除危險化學品、道路交通、燃氣管網、加油供氣、消防安全等重點行業領域26項市級重大事故隱患;2014年“大葉公路沿線長輸管道違章占壓事故隱患治理項目”等市級督辦事故隱患治理項目正在有序推進。

轉變政府職能

轉變政府職能，積極謀劃深層次改革。通過有效改進審批流程、合并審批項目、擬定下放審批權限、規范要素要件、采用告知承諾、簡化審批材料、發揮社會組織等方式，對上海市安全生產行政審批工作進行整體優化重塑。整合建立了安全生產行政審批信息系統，優化實施了內部并聯審批、監察效能跟蹤的行政審批流程。

整體推進行政審批制度改革。在危險化學品建設項目審查上，合并審批項目、簡化審批流程。實施危險化學品建設項目安全和職業衛生審查與評價報告“二合一”。在專業服務機關資質審批上，簡化審批內容，鼓勵引導一家專門服務機構同時具備安評、衛評兩種資質，加大安全和職業衛生技術服務機構資質融合力度。在安全培訓管理上，取消機構資質審批，推進安全培訓市場化運作、行業自律，推進安全資格考試體系建設，積極探索安全資格證書管理簡政放權工作。

在社會組織培育上，引導發揮技術支撐作用。大力發揮技術服務機構、行業協會等社會組織作用，將審批中的技術環節審查交專家或者專業機構委員會實施。探索政府部門負責完整性審查和合格性審查、社會組織負責技術審查的新模式。同時，積極采取定期盲審、結果公開、警示約談等多種措施，督促相關機構完善質量控制體系，創造優勝劣汰的市場競爭環境。

在安全生產應急管理物質和設備上，做到與先進單位、地區和國家同步，有專人管理，確保物資完好。一旦有事，要備得有、找得到、調得快、用得好。

在安全生產應急管理宣傳和教育上，尤其在基層單位，要少一些口號標語，多一些安全提示和演練，第一時間、第一反應非常重要。第一反應者的素質和自救、互救的能力往往決定他們在事故發生時能否生存。

在安全生產應急管理預案和標準上，要明確責任主體，建立安全生產應急管理預警、監測、響應機制，制定標準和預案要從難、從嚴、從實出發，并要有評估機制，使之更加規范有效。在安全生產應急管理思想和舉措上，要以人為本，要有底線思維，隱患和明患就在面前，要時刻準備著。

（作者柴俊勇：上海市應對突發公共安全事件專家組組長）

實習編輯 ? 李 靖