從“有急能應”到“無急可應”

趙原

2014年12月1日正式實施的新修訂的《安全生產法》中，增加的第七十六條提出：“國家加強生產安全事故應急能力建設，在重點行業、領域建立應急救援基地和應急救援隊伍，鼓勵生產經營單位和其他社會力量建立應急救援隊伍，配備相應的應急救援裝備和物資，提高應急救援的專業化水平。國務院安全生產監督管理部門建立全國統一的生產安全事故應急救援信息系統，國務院有關部門建立健全相關行業、領域的生產安全事故應急救援信息系統。”這項新的規定對安全生產應急管理工作提出了新的要求。

為全面了解我國的安全生產應急管理體系的發展現狀及其未來發展方向，本刊記者采訪了國家減災委專家委副主任、國務院應急管理專家組組長、原國家安全監管局副局長閃淳昌。

“一案三制”的建立

“作為一個完整巨大的社會系統工程，我國應急管理體系建設的時間并不長?！?閃淳昌在談及“一案三制”的發展歷程時說道。新中國成立以來，我國逐步建立了以部門為主的應急管理模式，取得了很大成績，為應急管理工作奠定了一定基礎。但隨著社會的發展，這種模式已不能適應新的風險挑戰，特別是抗擊“非典”的斗爭暴露出部門條塊分割、信息公開透明不夠、協調聯動不暢、資源難以整合等問題。閃淳昌指出，黨的十六大以來，黨中央、國務院在深刻總結抗擊“非典”經驗教訓、科學分析我國公共安全形勢的基礎上，審時度勢，作出了全面加強應急管理工作的重大決策，以制定修訂應急預案，建立健全應急體制、機制和法制（簡稱“一案三制”）為核心內容的應急管理體系建設取得了重大成效。主要體現在以下幾個方面。

應急預案體系基本形成。截至2013年底，我國已制定各級各類應急預案550多萬件，基本形成了“橫向到邊、縱向到底”的應急預案體系，并開展了培訓和演練。

基本建立了統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地為主、全社會參與的應急管理體制。所有省級人民政府、90%的地市、80%的縣級人民政府成立了應急管理領導機構及其辦公室。

“統一指揮、功能齊全、反應靈敏、協調有序、運轉高效”的應急機制逐步形成。各級突發事件專項指揮機構和協調聯動機制逐步完善，并相繼建立了泛珠海三角、東北四省區、蘇魯豫皖四省、中南五省、黃渤海區域、中部六省和黃河中游四省等區域應急聯動合作機制。提到這一點，閃淳昌說：“比如建立了部際聯席會議制度，處理海上的突發事件就可以依靠這一制度加以應對。再比如2010年玉樹地震發生時，國家安全監管總局調集的四川礦山救援隊是第一個到達玉樹災區的專業救援隊，國家安全監管總局向軍隊請求派的直升機，迅速把救援隊在第一時間運送到了災區現場。軍地聯動機制在其中發揮了重要作用。”

應急管理法制建設得到加強。頒布實施了《突發事件應對法》《食品安全法》等，修訂了《消防法》《防震減災法》等法律法規，也包括新修訂的《安全生產法》等。

應急管理“六進”（進社區、進企業、進農村、進學校、進機關、進家庭）、“五有”（有預案、有機構、有隊伍、有物資儲備、有科普宣傳）取得初步成效，基層應急管理能力不斷提高。

在列舉了我國應急管理體系建設所取得的成績之后，閃淳昌感慨道：“2003 年‘非典之后，中國應急管理系統實現了歷史性的跨越，提高了各級領導和全社會對應急管理工作的認識;構建了國家應急管理系統的整體框架;提高了整個國家應對各種突發事件的能力;預防和減少各類突發事件給人民生命財產帶來的損失，全國的應急管理工作正在發生可喜轉變?！?/p>

目前存在的問題

閃淳昌認為，目前我國的安全生產應急管理工作存在的主要問題有以下幾個方面：首先，領導責任制落實得還不夠。第二，基礎仍然薄弱，隱患較多，安全投入不到位。閃淳昌強調：“一些企業和政府部門往往在應急處置的時候不惜一切代價，但在消除隱患的時候卻總是資金不到位，所以留下很多隱患。特別是我國數量眾多的小微企業，以及一些城市生命線如地下管線的建設等方面，重大的隱患還有不少?！钡谌w制、機制還不夠健全，重大突發事件來臨時，應急處置仍顯忙亂，不夠科學有序。第四，監測預警系統不夠完善，救援裝備以及發生災難之后的應急保障能力還不能與需求完全適應，科技能力、裝備水平還需要不斷地提高。第五，廣大職工和公眾的安全意識、自救互救能力有待提高。第六，法制還不夠完善，現有法律的操作性有待加強。

閃淳昌介紹說：“根據國家安全監管總局黨組的要求，目前正在抓緊制定的《安全生產應急管理條例》（以下簡稱《條例》），就是想解決現有法律操作性不強的問題，比如在《條例》的草案中提到了建立現場指揮官制度等，而以往一些重大事故現場往往是誰官大誰指揮?！稐l例》的起草制定就是要總結凝練這些年來政府和企業應對事故災難的一些經驗和教訓，使其形成制度，來指導全國各地的政府和各類企業應對突發事件。”

應急管理發展趨勢

在采訪中閃淳昌談道，未來我國應急管理的發展趨勢，應當是由單項向綜合轉變;由處置向預防為主、預防與處置并重轉變，特別要加強風險管理;由單純減災向減災與可持續發展相結合轉變;由政府統攬向政府主導、社會協同、公眾參與、法制保障轉變;由單一地區（部門）應對向加強部門合作、區域聯動，直至國際合作轉變。

而要實現這些轉變，首先是領導的素質和觀念要適應時代的需求?！邦I導的觀念不轉變過來，這些轉變都很難實施。這是一個在新的歷史時期必須解決的問題。比如我們常講安全生產要堅持‘安全第一，預防為主，綜合治理的方針，但在財政支出方面，目前的很多制度都是著眼于保障事故救援的資金，而用在事故預防上的資金，卻很難保障。所以一旦領導的觀念轉變了，各級政府把應急管理提到了重要議事日程上來，就會很好地解決這幾個轉變的問題?！?/p>

閃淳昌還指出，要加強全社會的應急科普宣傳教育?！拔覀內褡宓膽n患意識、自救互救能力要從娃娃抓起。各級黨政干部、黨校、行政管理學院要加強在職干部的培訓，把應急管理作為一個必修課程，提高在職干部的應急管理能力。要加強企業負責人和職工的宣傳教育，職工也要學習自救互救本領。一定要把應急知識的普及教育落實到基層，因為第一時間、第一反應者是非常重要的。”

談到新修訂的《安全生產法》，閃淳昌強調：“《安全生產法》的修訂為安全生產應急管理指明了方向。習近平總書記在青島‘11·22輸油管道事故現場提出‘四個到位的要求：安全投入到位、安全培訓到位、基礎管理到位，最后一個就是應急救援到位，新修訂的《安全生產法》從一定意義上講也是落實這‘四個到位。下一步，我們在制定《條例》時，將《安全生產法》中提到的幾點要求具體化，使其更具可操作性。”

新《安全生產法》中明確提出“國務院安全生產監督管理部門建立全國統一的生產安全事故應急救援信息系統，國務院有關部門建立健全相關行業、領域的生產安全事故應急救援信息系統?！遍W淳昌認為，要建立生產安全事故應急救援信息系統，一個重要的工作就是要解決信息資源共享的問題。他說：“比如一次大的氣象災害發生后，很可能會衍生生產安全事故。地震也會導致地下礦山、危險化學品生產企業等發生事故，所以各部門的信息共享是當前形勢下的一個必然趨勢。另一方面，資源也需要共享。比如2005年11月13日，中國石油吉化雙苯廠雙苯車間爆炸導致松花江的污染問題，當時亟需大量的活性炭來處理，指揮部及時調度，各地積極支援，使得這一問題得到及時解決。所以，應急管理部門事先就得掌握各方面資源，一旦出現緊急情況的時候要找得到、調得動、用得好。此外，一旦發生事故，企業的現場信息如何能夠快速地傳到各級指揮機構，這些問題都要靠信息化來解決。所以信息化技術在整個安全生產應急管理工作中，從預防與準備、監測與預警、處置與救援到恢復與重建都是離不開的，而且必須要把各方資源整合起來。”

在對未來應急管理發展趨勢的展望中，閃淳昌談道：“到2020年，我國安全生產將發生根本性變化，形勢將會更加持續穩定好轉，傷亡進一步減少，重特大事故也會進一步降低。應急管理工作應當適應這個安全生產形勢持續穩定好轉的發展需要。通過在預防、排查隱患上狠下功夫，最理想的狀態是達到‘無急可應。盡管我們準備了那么多預案和救援隊，希望最好不要用到。但是我國幅員遼闊，企業數量眾多，種類和規模千差萬別，安全基礎欠賬多，很難做到完全不發生事故。所以必須做到‘有急能應。一旦發生這些災難，我們可以把人員傷亡降到最低，把財產損失降到最低，把社會影響控制到最低?！?/p>

實習編輯 ? 趙 原endprint