“從農田到餐桌”：食品安全如何保障

司皓潔

我國食品安全的現狀

“民以食為天，食以安為先”。食品是人類生存發展的基礎，食品安全是人類最基本的權利保障。但是，隨著市場經濟的持續發展，食品安全事故頻繁發生，劣質食品持續被曝光，如奶粉三聚氰胺事件、毒豇豆事件、劣質奶粉事件、福壽螺事件、蘇丹紅事件、染色饅頭事件、地溝油事件、工業鹵水點豆腐事件、白酒塑化劑事件等等，層出不窮，嚴重威脅著廣大消費者的人身健康與生命安全。食品安全問題已經成為全社會關注的焦點，“食品安全也日益成為各級政府著力解決的公共安全問題?！雹?/p>

目前，我國食品安全最直接的威脅是由致病微生物、有害因素與其他有毒物引起的食物中毒和食源性疾病。一直以來，一些生產經營者惟利是圖，不按標準生產加工、摻雜使假、偷工減料，濫用添加劑、霉變質原料、非食品原料加工食品，致使不安全食品層出不窮，嚴重危害人民群眾的身體健康與生命安全，進而阻礙社會的發展、民族的強盛、國家的進步。

我國的食品供應制度是以食品供給為核心，在一定程度上忽視了食品安全保障體系的構建，這滋生了生產經營者的僥幸心理，而我國食品工業與食品安全法律保障體系又存在一定的不協調性，這更加成為了食品安全問題持續發生的“溫床”。歸根結底，食品安全問題的持續發生，是因為我國食品安全的法律保障不完善，既不能在事先預防食品安全問題的發生，又不能在食品安全問題發生后快速有效地解決問題，制止食品安全事故的再次發生，致使食品安全問題幾十年來一直成為遏制我國經濟持續發展、民族不斷強盛的重要障礙。

我國食品安全法律保障體系存在的問題

食品安全需要法律法規來保駕護航?！?009年2月28日頒布的《中華人民共和國食品安全法》從保障食品安全的角度出發，明確了指導思想，并在食品安全標準、食品安全基礎保障措施、食品生產企業責任、政府監管體制與責任等方面做了全面規定，從而構建了食品安全的整體法律制度框架。”②因而，我國現行的食品安全法律保障體系以《食品安全法》為核心，囊括了《食品安全法實施條例》、《消費者權益保護法》、《餐飲服務食品安全監督管理辦法》、《餐飲服務食品安全操作規范》、《農產品質量安全法》、《產品質量法》、《刑法》、《侵權責任法》、《餐飲服務許可管理辦法》、《食品召回管理規定》等多部法律法規。不過，完善的法律保障體系效用的發揮還需要法律法規之間的協調與統一、各種制度之間的銜接與溝通以及執法人員的依法行政、嚴格執法，將法律落到實處。但是，我國現有的食品安全法律保障體系由于其本身固有的缺陷，不能發揮其應有的功效，做不到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，更不能從根本上保障食品從“農田到餐桌”的安全。

首先，食品安全法律保障體系的調整范圍存在漏洞，不能覆蓋食品“從農田到餐桌”的全過程。根據《食品安全法》第九十九條的規定，食品安全是指食品要實現無毒、無害并且符合應當有的營養要求與價值，也不會對人類的身體健康造成慢性、亞急性或者任何急性危害；而按照一般慣例，食品安全應當遵循“從農田到餐桌”的原則。因而，食品安全指的是食品從農田種植到餐桌食用的全過程的監管與安全，這個過程包括種植養殖、加工包裝、貯藏運輸、銷售消費等各個環節，無論哪個環節出了問題，食品安全都無從談起。而我國食品安全法律保障體系采取的是分段立法的原則，且是隨著政府機構改革而逐步形成的，法律監管有較大盲區。因而，目前我國還沒有擁有一部覆蓋“從農田到餐桌”整個過程的食品安全基本法，不能行之有效地監管食品鏈從種植飼養到餐桌食用的各個環節。加之我國食品安全法律保障體系存在新法與舊法、地方法與國家法等多種法律法規，某些條文規定會發生重復交叉或矛盾沖突，且許多條款形同虛設，不具有實際的操作性，導致食品安全的法律保障體系存在許多漏洞。因而，我國現有的食品安全法律保障體系需要修改與完善。

其次，食品安全法律法規的某些規定或標準不統一、銜接不順暢、權責不明確。我國的食品安全法律保障體系是由多部法律法規組成，不可避免的存在交叉與重復，如針對生產銷售的商品不符合保障人身、財產安全的這一現象，不同的法律就有不同的規定，如依據《食品安全法》第八十五條規定，首先需要沒收違法所得、違法生產經營的食品以及原料、設備與工具等物品；其次根據違法生產經營的食品貨值金額分為兩種情況處理，如果食品的貨值金額不足一萬元的，要并處二千元以上五萬元以下罰款，如果食品的貨值金額一萬元以上的，要并處貨值金額五倍以上十倍以下的罰款。但是，根據《消費者權益保護法》第五十條規定，處罰的標準是以有無違法所得為依據，如果有違法所得，要處以違法所得一倍以上五倍以下的罰款；如果沒有違法所得的，要處以一萬元以下的罰款。需要注意的是，《食品安全法》與《消費者權益保護法》屬于同一位階的法律，但是對于同一個違法現象的處罰依據及罰金數額卻存在巨大差異，而且這種不統一的現象在食品安全法律保障體系內并不是單一的。

我國的《食品安全法》吸收了當今先進的風險控制制度，但是，這項制度有效運行的基礎必須是統一的食品安全法律標準。但是，在食品安全標準方面，我國存在地方標準、行業標準和國家標準等多個標準，且這些標準不能實現統一、協調。同時，由于檢測方法與技術的不統一性與不科學性，導致同一食品在不同的區域會采取不同的標準且使用不同的檢驗方法進行檢測，從而出現不同的結果。

無論是處罰標準的不統一，還是食品安全標準的差異性，都會造成各個執法部門的沖突，加之食品安全監管主體的不明確性，很容易出現“重復執法、分頭管理”的現象。對于有利可圖的案件，各個部門都爭搶監管；對于無利可圖的案件，各個部門踢來踢去、推辭不受。

同時，各個部門都是根據自身的具體情況或利益來解釋法律法規并制定規章標準，在各個部門之間無法做到有效的協調與溝通，于是就出現了各個部門銜接不順暢、權責不明確的現象。雖然在《食品安全法》中規定設立國務院食品安全委員會，負責食品監管部門之間的溝通、協調與配合，以實現無縫隙監管對接，但是，食品安全委員會也只是在宏觀上進行指導協調，根本不能發揮監管作用，收效甚微。實踐中，各個部門依舊我行我素，甚至部分執法人員以權謀私、地方保護、官員腐敗等，造成有法不依、執法不嚴，使食品安全法律保障體系內的法律法規流于形式，成為一紙空文。

最后，食品安全法律保障體系沒有行之有效的法律責任制度，無法實現有責必追、違法必究。我國食品安全法律保障體系的主要目的是保護消費者利益，同時又要求對企業形成威懾，而食品安全法律責任的追究以《食品安全法》為核心，以刑法、行政法與民法為輔助，力求建構行之有效的食品安全法律責任制度。其中，“行政法主要借助于行政監管、召回制度、市場退出機制來保障食品市場的安全，刑法是通過追究食品安全事件中行為人的刑事責任來醇化食品市場的環境，而民法則主要是適用懲罰性賠償責任來規范食品經營者的行為。”③但是，由于行政法、刑法與民法等法律法規缺乏一定的協調性與銜接性，我國并沒有建立行之有效的食品安全法律責任追究制度，具體如下：

第一，在《食品安全法》中有很多的違法行為并沒有設置相應的責任追究條款。如《食品安全法》第三十四條第二款規定，食品生產經營者必須要建立從業人員健康管理制度，并應該嚴格執行，即食品行業的生產經營人員每年都應該進行健康檢查，并且只有在取得健康證明才能參加食品生產經營的工作。在食品行業建立生產經營人員的健康檢查制度是保障食品安全的最基本要求，而且在法律的層面將這種健康檢查定位于一項義務。但問題在于《食品安全法》中并沒有規定違反此項健康檢查義務應該承擔的法律責任。這就意味著監管部門對此類違法行為無權處罰，只能采取責令改正等不具有強制執行力又不具有實踐效果的行政手段。同樣的，在《食品安全法》第二十七條中規定了食品生產經營應當符合食品安全的11項標準，依舊因為沒有設置相應的法律責任條款而不具有任何強制實施力，使這些條款形同虛設。

第二，食品安全問題的懲罰性賠償制度不合理，且并未設置精神損害賠償?！妒称钒踩ā返诰攀鶙l規定，對于因不符合食品安全標準的食品而產生損失的，消費者除要求賠償其所受損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付食品價款十倍的賠償金。但是，這種懲罰性賠償金是以食品的價格作為計算基數，而不是以消費者的實際損失為計算基礎。這不符合民法通用的公平合理原則，也違背了食品安全法律保障體系保護消費者利益的主要目的。同時，依據《中華人民共和國侵權責任法》第二十二條規定，侵害他人的人身權益并且造成嚴重精神損害的，被侵權人可以向侵權人請求精神損害賠償。也就是說由于食品安全問題損害他人人身權益，造成消費者嚴重精神損害的，消費者可以要求精神損害賠償。但是，在《食品安全法》中并未涉及精神損害賠償。

第三，食品安全問題入刑不全面，存在漏洞。一直以來，我國的食品安全問題注重行政處罰，忽視刑事處罰。而食品安全包括從農田到餐桌各個環節，可是根據我國刑法的相關規定，只對食品的生產和銷售兩個環節的食品安全犯罪行為以及食品安全監管人員的瀆職進行刑事處罰，且瀆職罪至今幾乎不被追究。

完善我國食品安全法律保障體系的建議

2009年2月頒布的《食品安全法》為保障食品安全提供了主要依據，“為系統有序地解決當前食品安全問題提供法律制度保障，開啟中國食品安全監管的一個新階段”④。但是，以《食品安全法》為核心的食品安全法律保障體系仍存在諸多問題，需要一一完善。

首先，完善、修訂食品安全法律法規，實現“從農田到餐桌”的全方位覆蓋。法律法規的系統化、科學化、合理化是建構完善的食品安全法律保障體系的基礎與前提。食品安全法律保障體系不僅僅是法律、法規的簡單集合體，而是應形成以《食品安全法》為主線，脈絡清晰、多個分支并行，囊括從農田到餐桌各個環節的制度體系。這就必須要求其中相關的法律法規之間層次分明、完整嚴密、協調有序、科學合理。

一方面，必須以《食品安全法》及其實施細則為標準，清理法律法規之間的矛盾沖突。即對現行相關法律規范進行統一審查，應當廢止的明令廢止，需要修改的及時列入立法規劃，做到拾遺補漏。

另一方面，必須以《食品安全法》為基本原則，制定單行法、出臺配套法規，加強食品安全法律法規的可執行性與可操作性，填補法律法規的空白地帶，實現食品安全法律法規從農田到餐桌的全過程、多方位覆蓋，做到有法可依，確保食品安全法律保障制度的科學性、合理性與可實施性。

其次，統一食品安全的法律法規，并設置責權明確的分工，實現無縫隙對接?！坝蟹ú灰?、執法不嚴”一直是食品安全問題持續發生的癥結所在，要徹底杜絕這一現象，必須制定統一的食品安全制度，設置責權明確的分工，做到各司其職、各負其責，實現無縫對接。在種植、生產、流通與餐飲等不同環節，明確監管主體的權力與責任及其監管不力的后果，清理、修訂相互沖突的條款，做到職權明晰、責任明確、質檢嚴格、監管有力，實現監管部門責權法制化，保障有法必依、執法必嚴。同時，在食品安全法體系內，要制定統一、科學的食品安全法律標準與檢測標準，且注意其時效性與發展性。因為只有統一的食品安全標準與檢測標準才能更好地保障社會公眾的身體健康與生命安全、引導食品行業的結構優化與產業升級、提升我國食品生產經營者的國際競爭力。鑒于我國食品安全標準偏低的具體國情，我國食品安全標準與檢測標準應該盡量國際化，參照國際標準制定食品安全國家標準，同時還應依照食品的種類、科技的發展以及標準的修改周期，不斷地調整食品安全的標準與檢驗標準，以保證食品安全標準與檢驗標準的先進性、科學性與可靠性。

最后，構建行之有效的食品安全法律責任制度，實現有責必追、違法必究。法律責任制度是實施食品安全法律體系的保障，是食品安全法律保障體系的最后一道防線。因而，必須構建行之有效的食品安全法律責任制度，但是，需要注意以下三點：第一，為食品安全問題的每一個違法行為設置懲罰條款，做到有法可依，有法必依，為食品安全的監管部門提供強有力的支持與依據。第二，建設以消費者的實際損害為基礎的賠償制度，并設置精神損害賠償。這樣不僅能補償消費者受到的實際損失，撫慰消費者的心理，還能懲罰生產經營者，遏制侵害行為的再次發生。第三，必須實現刑法與食品安全的完美對接，做到罪刑相適應。到目前為止，我國只有生產、銷售不安全食品及食品安全監管人員的瀆職入罪，而關于食品的種植飼養、采摘包裝、運輸裝卸等并沒有做出相關入刑的規定，沒有實現食品安全與刑法的完美對接。為了杜絕生產經營者鉆法律的空子，保證消費者的人身健康與生命安全，必須將嚴重違反食品安全的種植飼養、采摘包裝、運輸裝卸等行為納入刑法的范疇，并明確犯罪的構成主體范圍、構成條件及結果要素，尤其是對結果要素及責任承擔采取列舉結合概括的方式予以說明，增加刑法的可執行性與可操作性。

食品安全問題一直困擾著廣大消費者，并嚴重影響著消費者對我國食品安全的信任度。法律作為唯一具有強制執行力的社會準則，是保護食品安全最強有力的武器。隨著經濟的發展、人類意識的轉變，食品安全的法律保障體系將不斷修正、加強與完善，最終建立健全一套層次分明、協調有序、完整嚴密的法律保障體系，讓法律的陽光普照食品行業，推動食品安全消費目標的早日實現。

【注釋】

①周緒寶：“我國食品安全事件原因剖析與策略芻議”，《農產品質量與安全》，2012年第1期，第69頁。

②王長秋，盧冠豪：“食品安全法律保障的核心制度依賴”，《行政與法》，2009年第8期，第67頁。

③袁武強，張在范：“論我國食品安全領域懲罰性賠償責任制度的重構”，《行政與法》，2009年第1期，第71頁。

④王曉芬，鄧三：“‘食品安全法’實施中的若干法律問題探討”，《行政與法》，2009年第8期，第63頁。