中英養老保障制度比較分析

范楊洋

英國養老保障“三支柱”制度

歷經一個世紀的變化和發展，英國逐漸形成制度完善、機構健全的多層次養老保障體系，這個體系有三個主要的支柱。

法定的第一支柱。第一支柱是由英國政府通過國家稅收和國家保險，以現收現付模式為公民提供最基本生活保障的養老保障制度。在這一層面中，所有公民都是受益者，都享有最低水平的退休收入。其包含以下兩項基本內容：第一，國家基本養老保險。國家基本養老保險是政府通過向在職人員征收國民保險費和一般形式的稅收獲取國家基本養老保險基金，將國民保險基金的部分用于支付國家基本養老保險，將一般稅收形式的基金用于支付信用養老金和其他形式的補貼。

第二，最低養老保險。最低養老保險是保障公民的最低生活水平、避免其陷入貧困深淵的最后防線，其受保人群是社會的弱勢群體或最底層?；诩彝フ{查而進行選擇性發放的最低養老保險是1908年免費養老金法案的百年遺產，是為英國養老保險體系進行最終兜底的福利措施。

強制的第二支柱。第二支柱是英國政府借助于國家保險體系，以非積累的現收現付模式為繳納基礎，以雇員的收入水平為依據的養老保障制度。在這一層面上，按照個人收入水平繳納保險，保險收益在一定程度上與繳納費用成正比。換句話說，第二支柱在調節再分配上更注重效率。其包含以下兩種形式：第一，國家補充養老金計劃。這個計劃分為兩個階段：1978年～2002年，國家收入關聯養老金計劃。英國1975年社保法規定，所有雇員只要超過國家基本養老保險繳費規定的下限，都將自動加入國家收入關聯養老金計劃，但是雇員和雇主在滿足一定條件后，可以“協議退出”①；2002年至今，國家第二養老金計劃。其主要目標人群是非常規就業者，年收入過低者、長期患病或身體殘疾的雇員。這是國家對低收入者的政策傾斜，也是對高收入者的再分配調節策略。

第二，職業養老金計劃。職業養老金是指由公司或者雇主機構為本企業或機構內工作人員發起設立的養老金計劃。國家基本養老保險為退休后的雇員提供最低生活保障，而職業養老金卻是退休雇員的主要收入來源，職業養老金是英國養老保障制度的重要組成部分。

自愿的第三支柱。第三支柱是指個人以供款積累制模式自愿進行養老儲蓄或向金融機構購買養老保險產品的養老保障制度。英國政府通過協議退出、自由轉移、稅收優惠、基金費率優惠等政策鼓勵個人根據各自的情況選擇不同的養老投資和收益方式，自行安排領取養老金的年齡和收入水平。

英國在1988年正式實施個人養老金計劃，該計劃在短時間內快速增長，為英國政府緩解了養老金支付的巨大壓力，國家養老保障制度具有全社會的再分配功能，而個人養老保障制度則是個人對自己的收入進行再分配，為退休后的生活提供較高水平的保障。

（六）適時補料 母豬的泌乳量于分娩后逐漸增加，至21 d左右達到泌乳高峰，后逐漸下降，哺乳仔豬生長迅速，對營養物質的需求與日俱增，母豬的奶水已不能滿足需要，對哺乳仔豬必須進行補料，提前補料具有促生長的作用。仔豬由于牙床發癢而啃咬硬物或拱掘地面，常引起下痢，提前補料有益于保健。仔豬開食早，哺乳期間日采食飼料量高，增重亦快，據報道，7日齡訓練仔豬吃料，30日齡日采食量為0.24 kg，14日齡訓練吃料，30日齡日采食量為0.18 kg；7日齡訓練吃料，60日齡個體重15.0 kg，20日齡訓練吃料，60日齡個體重13.5 kg，30日齡訓練吃料，60日齡個體重10.0 kg。

中國養老保障“三支柱”制度

目前，我國的養老保障制度也實行“三支柱”形式，具體分為三個層次：一是國家基本養老保險，二是企業年金，三是個人儲蓄性養老保險。

國家基本養老保險。國家基本養老保險是為了保障退休人員基本生活，由國家統一制定并強制實施的養老保障制度。20世紀80年代中后期，我國逐步開始探索養老保障制度的改革，這一時期主要是圍繞如何發展勞動力市場，促進勞動力的流動。90年代上半期我國開始全面深化養老保障制度改革，逐步確立了國家、企業和個人共同承擔的養老制度。1991年，國務院頒布了《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》，該《決定》提出了我國企業人員養老保險制度改革的相關原則和要求，國家基本養老保險作為第一層次亦是最高層次，是我國經濟發展的堅實基礎。

企業年金。企業年金又稱企業補充養老保險，是在國家政策指導下企業根據經濟效益和經濟實力為企業員工建立的輔助性養老保障制度。企業年金制度在我國實行的時間相對較晚，1991年后才逐步開始建立和發展。由于相關法律法規制定和實施的滯后，我國企業年金制度發展相對緩慢。2004年是企業年金的破冰之年，4月2日《企業年金試行辦法》正式實施，之后一系列涉及企業年金的法律法規相繼出臺，其主要內容涉及企業年金的管理機構、運作方式、基金投資等方面，我國企業年金制度的法律框架基本建立。歷經十多年的發展，我國的企業年金制度已經建立。2012年，我國企業年金的積累基金已經達到4800多億元，占基本養老保險基金的比重為18.3%，如今它已經成為國家養老保險的有效補充，企業員工退休生活的有力保障。

個人儲蓄性養老保險。個人儲蓄性養老保險，是指職工在繳納國家基本養老保險后，依據個人的經濟實力，自愿選擇經辦機構的補充性養老保障制度。我國“未富先老”的老齡化趨勢，使得國家和企業的養老壓力日益增加，國家基本養老保險只能保障老年生活的基本需求，在員工退休生活中的替代率較低，不能保證退休職工維持退休前的生活水平。

由于政府優惠政策的不明朗、運營監管機制的缺失以及企業各類負擔的沉重，企業年金制度在我國的實施受到阻礙，未能及時發揮作用。另外，我國新生代居民的消費習慣已經發生很大轉變，生活品質不斷提高。因此，個人儲蓄性養老計劃不僅可以緩解我國政府越來越大的財政壓力，減輕越來越沉重的企業負擔，還可以通過合理的投資和儲蓄等理財方式來規劃高品質的老年生活。

中英養老保障制度的比較

中英養老保障制度的相同之處。人口老齡化是一個世界性問題，隨著人口結構逐漸老齡化，各國政府的壓力逐漸增大。盡管中英兩國養老保障制度的歷史背景、實現路徑以及目標人群不盡相同，但是面對老齡化問題時都不約而同地采取了類似的養老保障制度。

一是中英兩國都采取養老保障“三支柱”制度?！叭е蹦Ｊ皆诮鉀Q人口老齡化問題上具有獨特優勢。這種制度將國家、企業和個人在養老保障中的作用有機結合起來，第一支柱是國家通過基本養老保險保障退休老年人的基本生活，替代率一般在50%到60%，有利于促進企業改革、維護社會穩定；第二支柱是以企業為運行主體的、市場化運營的補充養老保險，通過企業年金等提升養老金的替代率，進一步提高退休人員的生活水平；第三支柱是自愿的、完全由個人承擔的個人儲蓄性養老計劃，勞動者通過購買金融公司的養老保險產品等方式來滿足更高水平的養老需求。

二是中英兩國都堅持養老保障制度監管機制的法制化。英國現有的養老保險監管法律法規有《養老金計劃規則》、《信托法》、《社會保障法》、《1986年金融服務法》、《1995年養老金法案》、《2004年養老金法案》等；我國養老保險基金的監督管理機構層層遞進，為加強養老基金的管理和監督，我國相繼制定《社會保險基金行政監督辦法》、《社會保險基金監督舉報工作管理辦法》、《社會保險基金會計制度》、《社會保險基金財務制度》、《社會保險稽核辦法》、《社會保險審計暫行規定》等一系列法律和法規。

中英養老保障制度的不同之處。中英兩國雖然在養老保障制度的形式上都采用的是“三支柱”模式，但是由于不同的政治經濟文化背景，在具體建設的過程中存在一定的區別：

一是第二支柱的保險形式和管理機構不同。英國第二支柱的保險形式包含存托養老金、與國家收入關聯養老金和職業年金等多種保險形式。目前，我國以企業年金為代表的第二支柱還處于發展初期。英國政府只負責基本養老保險的籌資和支付，將企業養老保險的管理權交由獨立的第三方組織運營和管理，有效地刺激和培育了養老保險市場的建立和發展。當前，我國的企業養老保險名義上是企業行為，實際上是在政府相關部門的管轄之下。

二是第二支柱、第三支柱與第一支柱的銜接性不同。英國的第二支柱和第三支柱都可以由第一支柱通過協議退出等形式進行有效轉換和銜接，在客觀上有效地促進了職業養老保險和個人養老保險的發展，自由暢通的銜接有利于老年人根據各自不同的需要合理安排老年生活。中國由于第二支柱和第三支柱起步較晚，在措施上存在一定的不完善，企業年金制度的優惠政策不足以引起企業高度重視，個人養老計劃制定和實施的渠道仍不夠暢通。

三是養老保險基金的運營方式不同。第一，英國的金融市場較發達，投資工具多元化，投資收益率高。我國的金融市場還處于初步發展階段，養老基金的投資工具較少，投資收益較低；第二，英國政府在對企業養老基金的投資管理上遵循市場化原則，各個投資機構可以進行多元化的投資選擇。由于我國目前的金融體系不夠完善和缺乏投資經驗等客觀因素決定了政府對養老基金的投資運行實行嚴格的管理和控制措施；第三，英國擁有完善的投資管理評審機構和監督機構，能夠制定各種投資戰略方案。我國目前還沒有獨立的投資監管和評審機構，政府設立的社保基金管理委員會具有一定的評審和監督作用，但相比英國，在信息的搜集和投資方案的制定、以及投資管理人才上還具有一定差距。

四是養老保險基金的運營效果不同。第一，英國養老基金的流動相對較好，我國養老基金的管理相對集中。英國大部分養老基金的管理是分散在各個私人投資管理機構；第二，英國養老保險基金的投資多元化、收益率較高，我國的養老基金投資方式單一、收益率有限；第三，英國養老基金的社會效益較高。英國能有效利用養老金進行各種國內外的投資項目，這些項目不僅包括社會基礎設施建設，而且也包括向企業貸款等多種形式，因此，不僅提高了養老基金的經濟效益，也增加了養老基金的社會效益。在這一點，我國養老基金沒能夠很好地發揮其應有的社會效益功能。

英國養老保障“三支柱”制度對中國的啟示

通過上面的比較分析，我們發現，兩國的養老保障制度各有千秋。由于我國的社會主義根本制度更有利于實現公平，更有利于實現老年人的正當權益，因此我國的養老保障事業具有更加廣闊的前景。但是，由于英國的養老保障事業具有悠久的歷史，因而理論上更加細致入微、更加專業，制度上也更加成熟、更加完善，有許多值得我國借鑒的東西。

堅持國家、企業和個人相結合。我國養老保障制度的具體形式和保障水平呈現出多樣性，這是由我國經濟社會發展不平衡和經濟結構多層次性決定的。一是社會主義市場經濟體制的所有制結構是以公有制為主體，多種所有制并存。在這種結構中，一方面政府、事業單位和國企員工享有比較完善的養老保障，另一方面私營企業員工的養老保障相對薄弱。計劃經濟時代的城鄉二元結構的影響仍然存在于養老保障領域，城鎮居民的養老保障水平明顯高于農村居民，但是一些經濟發達地區已經開始摸索和創建新型農村養老保障制度。

二是養老保障“三支柱”分別承擔著不同的保障任務。國家基本養老保險和企業年金是我國退休人員老年生活的基本保障，而個人儲蓄性養老計劃則是個人改善和提高老年生活質量的自由選擇。因此，建立多樣化、多層次的養老保障制度成為我國養老保障制度改革的重要目標，如何實現國家、企業和個人三者有機結合便成為這場改革的關鍵之處。

增加協議退出制度，完善“三支柱”制度。當前，我國養老保障的三個支柱之間還無法進行有效銜接，養老保障制度在設計時應充分考慮人口的流動性，包括從農村到城鎮，從此地到彼地，從機關事業到企業等的空間流動與身份轉換。在我國，養老保障制度的設計是以戶籍制度為基礎的，這種制度設計對于流動性最強的農民工群體來說存在著社會不公平和經濟損失的嚴重缺陷。英國養老金協議退出制度使得勞動者可以從國家第二養老金計劃中退出，自愿選擇成為職業養老金計劃或個人養老金計劃的成員。筆者認為，我國的國家養老保險可以增加類似于英國的協議退出制度，政府不僅可以通過降低稅收等優惠政策來鼓勵企業發展和完善企業年金制度，還可以通過降低支付水平和提供額外補償等形式鼓勵個人制定儲蓄性和投資性養老計劃。

加強養老保險基金的管理，實現保值增值。目前，我國養老保障基金的回報率較低。主要原因在于：首先，我國基金監管和投資法律的缺失是制約我國基金投資運營的主要障礙之一；其次，我國資本市場接納養老基金的條件還不成熟，不宜冒然將大部分養老基金投入到國內資本市場；最后，我國養老基金總額數目龐大，欠缺專門的監督管理機構，易發生貪污、挪用基金等現象。

因此，首先，需要建立和健全養老金監管和投資的法律體系，規范養老金的投資、運營和發放等環節；其次，發展和培育成熟的金融市場，營造良好的投資環境；最后，以省為單位建立各省獨立的養老保險經辦機構，且由國家勞動和社會保障部或者全國社?；鹞瘑T會專門負責。

總之，在我國養老保障事業發展過程中，必須根據中國國情，大膽借鑒包括英國在內的其他國家先進經驗，根據我國的基本國情，進一步完善國家、企業和個人共同參與的養老保障“三支柱”制度；在改革開放持續深化的過程中，早日打破養老金雙軌制，加快養老保障法律化建設的進程；同時，加強養老保險基金的有效管理，實現養老金的保值增值，最終實現我國退休人員“老有所依”的中國夢。

【注釋】

①協議退出是指經過英國社保部的同意，在保證支付最低養老金水平的前提下，雇傭單位與社保部簽訂協議，可以不參加國家收入關聯養老金計劃。