冷戰后美國和拉丁美洲的掃毒合作

魏 寧

（作者為山東師范大學歷史與社會發展學院博士研究生）

美國是世界上主要的毒品消費國，拉美是主要的毒品生產地區，同時，兩者地理上毗鄰，因此，美拉之間的跨國毒品犯罪問題以及由此展開的掃毒合作具有典型性。研究美國和拉美之間的掃毒合作，對認識美拉關系和國際禁毒合作具有重要意義。美國吸毒、販毒以及拉美種毒、產毒、販毒，自毒品產生以來就相伴存在。但是，毒品問題成為影響美拉關系的外交問題是在20世紀80年代。①因為美拉對掃毒戰略的認識發生了變化，他們都認為單純依靠國內掃毒不能解決毒品問題。美國從主張在國內嚴厲打擊毒品犯罪轉向“供方戰略”，即從源頭上切斷拉美國家的毒品供給，從而阻止毒品流入美國。拉美國家也認識到，只有消除美國的毒品需求，拉美的毒品問題才會得以解決，所以拉美國家積極響應美國政府的呼吁，雙方開始密切合作開展掃毒，毒品問題于是成為美拉關系中的重要問題。

冷戰后美拉對掃毒合作更加重視

冷戰后，國際格局發生巨變，對國際關系、美國外交和全球毒品貿易產生了巨大影響，使毒品問題在美拉關系中的重要性增加，毒品問題在美拉關系中的地位凸顯。

一方面，冷戰后，“掃毒”取代“反共”，成為美國對拉新戰略。冷戰后，國際格局發生劇變，蘇聯解體，其共產主義威脅不復存在，國際關系主要矛盾由意識形態的斗爭轉向經濟領域的競爭，美國適時調整了外交戰略，將建立半球自由貿易區和開展經濟合作作為美拉關系的重要內容。②此外，掃毒成為美拉關系中的又一重要組成部分。“掃毒”取代“反共”，成為美國干涉拉美國家，推行其霸權政策的新借口。美國通過參與拉美的掃毒戰爭，擴大它在拉美的軍事存在；通過夸大左翼游擊隊與毒品走私的聯系，鎮壓游擊隊，甚至對拉美進行直接軍事干預，從而維護它在拉美更為重要的政治、經濟以及安全利益。

另一方面，冷戰后，全世界毒品走私日益嚴重。冷戰后，世界處于改組和流動之中，國際交往的擴大，國家轉型的混亂、地區沖突的動蕩、犯罪手段的智能化，使得毒品販子有機可乘，為世界毒品大肆泛濫提供了便利。③受到世界毒品大潮的影響，美洲地區的毒品貿易也不例外。美拉面臨的掃毒任務更加迫切。另外，毒品走私是不少恐怖主義組織的收入來源，這使毒品問題上升為關系到美拉國家安全的重要問題，尤其引起美拉政府的高度重視。

冷戰后美拉掃毒合作的特點

冷戰后，美國和拉美為解決毒品問題，進行了密切的掃毒合作。美國國務院每年3月公布的《美國國際毒品戰略控制報告》④中詳細記載了一年中美國和拉美主要的毒品生產國和轉運國之間的掃毒合作情況。通過對這些報告進行翻譯、整理和分類，可以發現冷戰后美拉掃毒合作既存在共同特點，同時，不同拉美國家和美國的合作又有不同之處。美國和拉美的掃毒合作也并不僅僅局限于掃毒領域本身，還向其他許多相關領域延展，從而為共同掃毒措施的實施創造了良好的環境支撐。

共同點。第一，掃毒合作目標明確，協定計劃針對性強。美國和拉美國家既簽署有總的雙邊掃毒協定，制定雙方掃毒合作的總方針，每年它們還簽署有當年具體的掃毒計劃，規定具體掃毒目標，以便及時按照計劃目標開展掃毒行動，完成短期掃毒任務。而且，雙方根據掃毒合作的具體領域和方面不同，還特別簽署具有針對性的單項行動計劃。

第二，掃毒行動涵蓋了毒品貿易的各個環節。雙方合作實施具體的掃毒行動主要有：根除毒品原植物和替代發展、阻截和繳獲毒品、共同抓捕毒梟、噴灑除草劑、嚴控化學制劑、反洗錢以及實施引渡等。

第三，掃毒援助量大面廣，援助設備先進。援助范圍十分廣泛，包括引渡等相互司法援助，美國為拉美提供的細致入微的經濟、社會援助和人權援助，軍事安全援助和大量的人力培訓計劃；援助數額巨大，并且源源不斷，有逐年增加的趨勢，并且，美國政府還出臺審計等措施，以保障援助的正確使用和落實；美國援助的設備和武器技術水平也很先進。

第四，掃毒聯系機制健全，溝通及時密切。美拉之間還通過成立多種掃毒聯系機構、頻繁舉辦各層次會議、簽署各類掃毒協定（反洗錢、控制化學物等）以及負責人磋商等，統一掃毒政策，分享情報，以便統一行動。

第五，掃毒合作成效卓著。在美拉積極合作下，拉美國家幾乎每年都完成甚至超額完成掃毒合作目標，取得一定成績。比如，可卡因、海洛因和鴉片等毒品制成品產量大大降低，毒品原植物古柯、大麻、罌粟等種植面積大量減少，大量毒品原植物和制成品被繳獲，各類毒品實驗室被搗毀，大量毒販被捕、販毒集團頭目被引渡等。

合作范圍十分廣泛、溝通及時、聯系密切，這是冷戰后美拉掃毒合作的總特點，也是美國和不同的拉美國家開展掃毒合作所具有的共同特點。

差異性。由于不同拉美國家在非法毒品貿易鏈條中所處環節不同，所以，美國和這些國家的掃毒合作的側重點也不同。

墨西哥是主要的毒品中轉國和制毒化學物的重要生產國，該國與毒品有關的非法洗錢活動嚴重，而且它與美國還擁有漫長的共同邊界，美國比較重視與墨西哥在海上合作阻攔毒品、開展洗錢調查、實施嚴格的邊界安全計劃等相關的政策、行動和援助。哥倫比亞由于一些叛亂集團參與販毒，所以，美國和哥倫比亞的掃毒合作就與打擊顛覆活動、反恐以及恢復政府權威等目標結合起來。秘魯和玻利維亞作為重要的毒品生產國，美國更加重視的是根除毒品原植物，實行替代計劃。

特別需要指出的是，為了實現掃毒目標，除掃毒合作之外，美國還與這些國家開展了大量的外延性配套合作。正是這些配套措施為掃毒合作解決了“后顧之憂”，有力地保障了掃毒合作的開展和掃毒目標的實現。以哥倫比亞為例，除了打擊毒品生產和走私，美國政府還援助對那些遭受毒品貿易破壞最嚴重的地區。例如，美國政府幫助改善了156個市的公共服務，包括飲用水和污水處理。

“9·11”事件促使美拉掃毒合作深化

“9·11”事件使美國小布什政府的外交政策發生了變化，打擊伊斯蘭原教旨主義恐怖組織成為美國外交的重點，中東取代拉美成為美國優先關注的地區。拉美地區的受重視程度雖然有所下降。但是，它對美國的安全意義仍然很重要。在“9·11”事件后，美國把反對恐怖主義的戰爭擴大到了拉美國家，反恐戰因此也成為美國對待拉美政策的基本內容。而毒品生產和走私正是小布什政府界定的恐怖主義寬泛新概念中的一個主要組成部分。

美國在拉美反恐戰的主要國家是哥倫比亞。因為這個國家有美國政府認定的三個恐怖主義組織：左翼游擊隊組織哥倫比亞革命武裝力量、民族解放軍和右翼準軍事組織聯合自衛隊。眾所周知，哥倫比亞是著名的毒品生產國和出口國。以上恐怖主義組織不僅參與暗殺、綁架和爆炸等恐怖活動，還參與毒品生產與走私。由于認為恐怖主義和毒品問題相互糾纏，美國把它們視為一個整體對待，因此，這就消除了恐怖主義和毒品生產走私之間的區別。

由此可以看出，“9·11”事件后，美國因為安全問題，加大了對拉美的反恐力度。由于一些恐怖主義組織將販毒作為重要的經費籌措渠道，所以，掃毒戰就和反恐戰密切結合在一起，美國也因此更加重視在拉美的掃毒戰。事實上，美拉之間的掃毒合作在“9·11”之后變得更加密切。掃毒合作的意義已經遠遠超出打擊非法毒品貿易的范疇，而是嚴重關乎美拉的國家和地區安全。出于對安全的考慮，美拉雙方都對掃毒合作予以高度重視，美國也因此加大了對拉美的掃毒援助。“9·11”事件，實際上推動了美拉之間掃毒合作的發展。

掃毒合作對美拉關系的影響

冷戰后，美拉之間的掃毒合作本身就是美拉關系發展的體現。它還是美拉關系中除地區經濟一體化和貿易自由化之外發展最活躍和最積極的內容。與美拉建立自由貿易區的努力相比，它所涉及的領域要更加廣泛，幾乎包括經濟、政治、軍事和社會等國家間關系的所有方面。美拉現有掃毒成果的取得和掃毒機制的建立，不僅為美拉以后的掃毒合作奠定了深厚的基礎，更為重要的是，美拉之間在掃毒合作領域取得的重大外交成果以及已有合作框架的建立，必然會起到延伸和示范效應，最終必將促進美拉雙方政治、經濟、外交關系向著更廣闊的領域，實現縱深發展。

最為重要的是，冷戰后美拉掃毒合作給美拉雙方相互認識上帶來的新氣象。在掃毒合作這樣波瀾壯闊和事無巨細的交往過程中，美拉雙方增進了相互了解，對對方的國情、國家利益和外交理念、風格有了更深刻的認識，積累了合作經驗，加強了對相互依賴國際關系現實的認識。美國意識到沒有拉美國家的配合與幫助，國內的毒品問題絕對不可能得到解決，所以掃毒行動必須得到拉美各國的大力支持；通過派駐大量軍方人士、司法培訓人員、飛行員、外交人員到拉美的國土上與拉美同行協同工作，從而切身了解到拉美掃毒困難的現狀—農民以種毒為生、很難發展替代經濟，司法體制落后，官員嚴重腐敗；美國在堅持打擊毒品貿易根本目標的前提下，為獲得拉美各國的支持，不斷修正掃毒策略，并意識到仗勢欺人的做法除了會引起拉美國家的強烈反抗，不會帶來積極效果。而拉美也更加明確地意識到掃毒必須依賴美國的援助，為了獲得大量的掃毒以及相關的經濟和社會援助，一方面，會大力配合美國的掃毒行動；另一方面，由于受到本國掃毒困難的限制，比如，古柯種植農經常通過靜坐示威、設置路障等方式反對政府掃毒，時常與政府發生對抗，危及政府統治和社會穩定，拉美國家的領導人變得更加“聰明”，表面上同意美國的掃毒政策，實際上卻不付諸行動或行動不達標，虛與委蛇，應付了事，以爭取美國的援助，避免制裁。

特別值得指出的是，冷戰后，出于打擊毒品生產和走私的現實需要以及對國家間相互依存關系的認識，掃毒合作戰勝了意識形態的對抗。美國暫時放棄了意識形態的考慮，與古巴開展掃毒合作。兩國都是出于國家利益的考慮開展掃毒合作的。美國向哈瓦那派駐了美國海岸警衛隊毒品阻攔特別小組。美國和古巴之間的情報交換有利于阻止毒品進入美國。古巴政府認為，一方面，是真正關心打擊毒品走私，另一方面，也是出于培養負責任的國際形象的需要，意識到對付毒品問題最好的辦法就是參與多國合作，甚至是同美國合作。⑤雖然，美國和古巴的掃毒合作僅是針對具體事項展開的，但是，這已經具有十分重要的意義，它無疑將促進美國和古巴關系的緩和。

對冷戰后美拉掃毒合作的思考

美拉之間的掃毒合作是冷戰后美拉關系的重要內容之一，對美拉關系的整體發展產生了積極影響。合作的順利和密切以及掃毒成果的取得都促進了雙邊關系的發展。因為掃毒合作中的分歧帶來的關系緊張雖然存在，但不是美拉關系的主流。

首先，通過對美拉掃毒合作的考察，可以看出，冷戰后美拉傳統的外交風格沒有改變。歷史上美國對拉美采取的就是“大棒加胡蘿卜”政策。為爭取拉美國家合作掃毒，給予拉美以巨額援助和各項優惠；一旦拉美國家稍微偏離美國設計的掃毒路線，美國即刻撤銷援助，進行制裁，甚至粗暴干涉拉美國家內政。面對美國的威逼利誘，拉美國家早已熟記于心，在維護國家主權、堅決抵制美國霸權主義的前提下，靈活應對，以便爭取更多的美國掃毒援助，所以，在美拉掃毒合作中，拉美國家表面上贊成美國掃毒政策的同時，在國內的實際執行情況并不好。美拉在長期的歷史交往過程中，彼此熟知程度不斷加深，為了更有效地開展掃毒合作，他們在延續各自外交風格的同時有出現外交傳統微調的可能。

其次，美拉掃毒合作反映出冷戰后美拉關系的主要特征仍然是沖突與合作。掃毒合作是符合雙方利益的一種必然選擇。盡管美拉雙方在掃毒問題上存在分歧，甚至有時是十分尖銳的矛盾和沖突，但是，這些分歧和沖突都無法阻止美拉之間就毒品問題進行合作。因為，毒品問題是美拉雙方必須共同面對并解決的問題，缺少其中任何一方，另一方都無法應對。因此，合作是美拉解決毒品問題的主流。但是，美國歷來視拉美地區為“天然的勢力范圍”和“自己的后院”的看法不會改變，對拉美的干涉不會停止。在掃毒合作過程中美國強迫拉美國家接受其掃毒政策；制定硬性量化指標，比如古柯根除數量等；單方面對拉美國家進行掃毒評估，實施貿易制裁，終止援助等，這些都是霸權主義的行徑，是拉美國家無法接受的。制定何種掃毒政策是任何一個民族國家主權范圍之內的事情。拉美與美國合作掃毒的前提首先是維護國家主權和互不干涉內政。圍繞以上問題，美拉關系出現不少分歧和沖突，有時甚至是十分激烈的對抗。由此可見，冷戰后美拉關系的主要特征仍然是合作與沖突，并未發生改變。

最后，掃毒合作是透視美拉關系，也是透視南北關系的一個重要的視角。美拉之間的掃毒合作涉及外交關系中的經濟、政治、軍事和司法等各個方面，比如，美國為掃毒合作提供各類經濟援助、掃毒協調機構成立、高層互訪和定期會議制度、引渡、軍人和警察培訓、援助監獄管理、加強地方行政管理以及反對腐敗等等。掃毒合作的領域不斷拓寬，直接措施和配套措施不斷完善，這表明合作成為美拉關系中的主流。要解決毒品問題，必須依靠國際合作來完成。美拉關系的發展折射出的是南北關系在冷戰后的新變化。因為類似毒品問題的全球性問題的出現，南北方的依存與合作成為必然。“緩和”成為冷戰后南北關系發展的主流。“南北關系”的內涵也不斷擴展，從單純的經濟領域向政治、經濟、安全、文化等多個領域擴展。

【注釋】

①徐世澄：《帝國霸權與拉丁美洲》，北京：世界知識出版社，2002年，第282頁。

②洪國起，王曉德：“關于冷戰后美國與拉丁美洲關系的思考”，《拉丁美洲研究》，1995年第1期。

③International Narcotics Control Strategy Report 1998,released March1998, available:http://www.state.gov/www/global/narcotics_law/1998_narc_report/index.html.

④International Narcotics Control Strategy Report 1996～1999, available:http://www.state.gov/www/global/narcotics_law/

⑤Arrarás, Astrid, Deheza, Grace Ivana, "Widening the War on Terror", Hemisphere:A Magazine of the Americas,Fall2004, Vol 14.