“救火式”治理思維的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

中共上海市委黨校科社政治學(xué)教研部副主任、教授 袁 峰

近年來，“救火式”治理似乎已經(jīng)成為我國公共管理領(lǐng)域的常態(tài)化現(xiàn)象，在治理成本不斷提高的同時，治理的遺留問題不斷滋生。實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化是避免長期陷入“救火式”治理的必由之路，當(dāng)前關(guān)鍵是要樹立防治結(jié)合的治理思維、實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治的治理行為、形成科學(xué)理性的治理評估、構(gòu)建官民合作的治理結(jié)構(gòu)。

“救火式”治理是在當(dāng)前我國公共管理中碰到的一系列治理困境中產(chǎn)生的，例如，現(xiàn)代治理問題與傳統(tǒng)治理思維之間的矛盾、短期治理有效性與長期治理制度化之間的矛盾、績效考核與錯誤政績觀之間的矛盾、日益擴(kuò)大的治理需求與治理資源相對不足的矛盾等。隨著我國推進(jìn)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，這些矛盾在一定程度上是可以緩解的，長期來看，“救火式”治理不會成為一種治理常態(tài)。

樹立防治結(jié)合的治理思維

對突發(fā)性事件的預(yù)見能力是減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會危害的前提?！爸恢尾环馈钡膫鹘y(tǒng)治理思維，是導(dǎo)致事態(tài)驟然加劇而相關(guān)部門只能倉促應(yīng)對、疲于應(yīng)付的根源。當(dāng)旅游旺季到來，城市公共交通處于供不應(yīng)求的狀況時，有關(guān)部門就應(yīng)當(dāng)預(yù)見到“黑車”問題的滋生；當(dāng)住宅供應(yīng)緊張，房價、房租高企的時候，就可能會有“群租”現(xiàn)象的發(fā)生。一些城市政府以“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的思維，集中開展整治“黑車”、“群租”等專項(xiàng)行動，以期達(dá)到杜絕黑車、解決群租房安全隱患及環(huán)境臟亂差的問題。如果在平時工作中不把全面提高公共交通體系的服務(wù)能力、向外來人口提供廉租房作為目標(biāo)，這些現(xiàn)象的不斷產(chǎn)生與“救火式”治理之間就會形成惡性循環(huán)。由于一定時期的犯罪活動不可能被司法機(jī)關(guān)全部予以追究，“嚴(yán)打”是在司法資源有限的情形下，針對非常嚴(yán)峻的社會治安形勢，集中行政、宣傳及執(zhí)法等治理力量，以從重、從嚴(yán)、從快的方式，將犯罪控制在社會所能承受的閥值之內(nèi)?！皣?yán)打”屬于事后懲治，有別于對違法犯罪問題的事先預(yù)防以及監(jiān)控。如果不注重防控，階段性的“嚴(yán)打”并不能減少犯罪率、提高破案率。

對社會問題的預(yù)見能力應(yīng)當(dāng)與防控體系的建設(shè)結(jié)合起來，如果兩者是脫節(jié)的，有關(guān)部門也不可能對社會問題作出及時、有效的判斷。當(dāng)前我國一些地方在公安系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)下已經(jīng)以“整體防控”、“打防結(jié)合”的理念構(gòu)建起了內(nèi)部單位防控網(wǎng)、社區(qū)防控網(wǎng)、巡邏防控網(wǎng)、治安防控網(wǎng)，對預(yù)防和控制犯罪發(fā)揮了重要作用，從目前來看，“集中嚴(yán)打”為主的治安治理模式正在被“整體防控”為主的治安治理模式所取代。

當(dāng)類似社會問題初露端倪時，媒體、專業(yè)研究機(jī)構(gòu)、監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)和信息報告員應(yīng)當(dāng)及時向所在地人民政府及其有關(guān)主管部門報告動態(tài)信息。縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)及時匯總分析隱患和預(yù)警信息，必要時組織相關(guān)部門、專業(yè)技術(shù)人員、專家學(xué)者進(jìn)行會商，對事態(tài)發(fā)展的可能性及其可能造成的影響進(jìn)行評估。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第五條的規(guī)定，突發(fā)事件應(yīng)對工作實(shí)行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則。國家建立重大突發(fā)事件風(fēng)險評估體系，對可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行綜合性評估，減少重大突發(fā)事件的發(fā)生，最大限度地減輕重大突發(fā)事件的影響。

實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治的治理行為

治標(biāo)不治本是短期化治理行為的突出特征，也是不良社會現(xiàn)象持續(xù)發(fā)生引發(fā)“救火式”治理的重要原因。在治理腐敗問題上，運(yùn)動式反腐也曾經(jīng)被一些國家作為一種重要的治理方式。如果一個國家選擇為時很短、收效甚速的反腐敗戰(zhàn)略，通常能夠?qū)Ω瘮》肿咏o予有力、及時的打擊，特別是在腐敗猖獗的時期，該戰(zhàn)略用于反腐敗斗爭的概率很高，也能夠獲得民眾的喜愛，但只是短期的治標(biāo)方法。以清除腐敗現(xiàn)象，而不是以清除腐敗分子為重點(diǎn)的反腐戰(zhàn)略，其目標(biāo)是通過長期積聚反腐能量最終消除產(chǎn)生腐敗的原因，是一種長效性的治本戰(zhàn)略，但通常需要長期投入，收效短期內(nèi)不明顯，甚至有公眾會懷疑政府反腐只是在做秀。

改革開放以來中國政府不斷加大懲治腐敗的力度，對腐敗分子施行了嚴(yán)厲的懲戒，在遏制腐敗加劇勢頭方面取得了明顯的成效。但是，2010年國務(wù)院新聞辦發(fā)布的《中國的反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書“前言”部分也明確指出：一些領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)，有的案件涉案金額巨大，違法違紀(jì)行為趨于隱蔽化、智能化、復(fù)雜化。反腐敗的形勢依然嚴(yán)峻，任務(wù)依然繁重。美國學(xué)界研究腐敗問題的權(quán)威學(xué)者—邁克爾·約翰斯頓反對任何孤立地看待腐敗問題的做法，他指出：“腐敗問題如果不與政治、經(jīng)濟(jì)、制度及其所發(fā)生的社會環(huán)境相聯(lián)系，就無法真正地得到理解。”①中共十八大報告指出：要堅(jiān)持中國特色反腐倡廉道路，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防方針，全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，做到干部清正、政府清廉、政治清明。

關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定執(zhí)行以來，取得了明顯的效果，受到了群眾好評。如何進(jìn)一步鞏固這樣的成果，光靠一段時間集中整治是不夠的，必須尋找把相關(guān)權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。中共十八屆三中全會指出：堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。已經(jīng)出臺的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》、《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》、《因公臨時出國經(jīng)費(fèi)管理辦法》等，對“三公”經(jīng)費(fèi)支出規(guī)定得非常具體。其中《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》總則第四條規(guī)定，要求堅(jiān)持公開透明，除涉及國家秘密事項(xiàng)外，公務(wù)活動中的資金、資產(chǎn)、資源使用等情況應(yīng)予公開，接受各方面監(jiān)督。2013年3月26日，國務(wù)院召開第一次廉政工作會議，李克強(qiáng)在會上強(qiáng)調(diào)，“公開透明”是最有效的反腐劑，這就是“給權(quán)力涂上防腐劑，戴上緊箍咒”。而說到如何公開，李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)指出：對于已經(jīng)公開的內(nèi)容，比如“三公經(jīng)費(fèi)”的問題，“公開的形式要通俗，要讓老百姓看得懂，知道政府的錢是怎么花的？花了多少錢？辦了什么事?！?/p>

形成科學(xué)理性的治理評估

受到績效考核壓力與錯誤政績觀的雙重影響，一些地方干部從自身利益最大化的角度傾向于采用“救火式”治理迅速處置社會問題，盡力避免對自己不利的考核結(jié)果。2009年，由中共中央紀(jì)律委員會、中共中央組織部發(fā)布的《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》中就問責(zé)的情形、方式及適用作出了七項(xiàng)規(guī)定，其中第四項(xiàng)規(guī)定：在行政活動中濫用職權(quán)，強(qiáng)令、授意實(shí)施違法行政行為，或者不作為，引發(fā)群體性事件或者其他重大事件的；第五項(xiàng)規(guī)定：對群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng)，導(dǎo)致事態(tài)惡化，造成惡劣影響的。正是由于對群體性事件的處置直接關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)干部的考核成績，一些地方把維穩(wěn)工作看作是比發(fā)展工作更為重要的工作，甚至在維穩(wěn)工作中采取一票否決制。因?yàn)榘l(fā)展不發(fā)展只是官員能否升遷的問題，而能否維穩(wěn)卻關(guān)系到能否保住官位的問題。為了榮譽(yù)、評獎、升職、晉級，為了避免維穩(wěn)問責(zé)，一些地方以“不能出事”為原則不計(jì)成本地運(yùn)用“救火式”治理，將社會不穩(wěn)定因素暫時硬性控制在不爆發(fā)狀態(tài)，但由于治標(biāo)不治本，出現(xiàn)了“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的局面。一些地方將上訪等同于不穩(wěn)定，集體進(jìn)京上訪等同于群體性事件，以此考核評價地方干部維穩(wěn)能力和政績，導(dǎo)致一些干部要么頻繁動用警力、勞動教養(yǎng)等暴力手段對待上訪群眾，要么以“人民內(nèi)部矛盾用人民幣”解決的思路“花錢買平安”，壓制弱勢群體合理表達(dá)訴求的權(quán)利和維權(quán)行動。這樣的“救火式”維穩(wěn)，非但造成了巨大的維穩(wěn)成本，而且加劇了官民對立，損害了政府相關(guān)部門的公信力。中央紀(jì)委信訪室副主任張少龍2013年5月7日接受訪談時表示，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要堅(jiān)決杜絕一切“攔卡堵截”上訪群眾的錯誤做法，嚴(yán)禁到來訪接待場所和公共場所攔截正常上訪群眾。2013年7月1日起，國家信訪局門戶網(wǎng)站網(wǎng)上投訴全面放開。國家信訪局局長舒曉琴強(qiáng)調(diào)，針對網(wǎng)上信訪訴求、意見和建議，要做到“事事有著落、件件有回音”。中共十八大報告也指出：凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正。

當(dāng)前應(yīng)當(dāng)通過建立科學(xué)理性的績效考核體系，幫助廣大公職人員樹立正確的政績觀，糾正在群眾上訪問題上違背制度規(guī)定的錯誤做法。例如，《信訪條例》要求各級人民政府、縣級以上人民政府各工作部門的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)閱批重要來信、接待重要來訪、聽取信訪工作匯報，研究解決信訪工作中的突出問題。2013年12月20日中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》的通知?！锻ㄖ芬螅杨I(lǐng)導(dǎo)干部接訪作為黨員干部直接聯(lián)系群眾的一項(xiàng)重要制度。省級領(lǐng)導(dǎo)干部每半年至少1天、市廳級領(lǐng)導(dǎo)干部每季度至少1天、縣（市、區(qū)、旗）領(lǐng)導(dǎo)干部每月至少1天、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部每周至少1天到信訪接待場所，按照屬地管理、分級負(fù)責(zé)的原則接待群眾來訪。

各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全信訪工作責(zé)任制，對信訪工作中的失職、瀆職行為，嚴(yán)格依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和《信訪條例》的規(guī)定，追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任，并在一定范圍內(nèi)予以通報。各級人民政府應(yīng)當(dāng)將信訪工作績效納入公務(wù)員考核體系。通過建立信訪工作績效考核體系，推動各級領(lǐng)導(dǎo)干部努力將群眾上訪問題納入到法治化、制度化的解決方式中來，避免以突擊治理方式對待群眾上訪問題。

構(gòu)建官民合作的治理結(jié)構(gòu)

當(dāng)管理中國超大規(guī)模社會所需要的治理資源與治理需求之間的緊張關(guān)系長期存在，同時政府實(shí)施的治理行為又得不到來自社會力量的有力支持與配合時，針對特定問題的“救火式”治理就會成為政府的無奈選擇。改革開放以來“強(qiáng)國家—弱社會”的格局并沒有發(fā)生根本性的改變，當(dāng)政府組織化動員能力不足或社會還不具備解決社會公共問題的能力時，政府只能通過短期內(nèi)整合體制內(nèi)的治理資源開展突擊性整治，而缺乏公眾參與的“救火式”治理通常又難以達(dá)到預(yù)期的治理效果。每年夏收時秸稈焚燒屢禁不止，嚴(yán)重危害了農(nóng)村與周邊城市空氣質(zhì)量。其中的主要原因：一是農(nóng)民的傳統(tǒng)種植觀念沒有從根本上得到轉(zhuǎn)變，硬茬播種存在工序要求多、勞動強(qiáng)度大等特點(diǎn)，費(fèi)工費(fèi)時，沒有得到全面推廣；二是政府明確規(guī)定夏收必須低茬收割措施沒有有效落實(shí)，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)在特定時段秸稈焚燒屢禁不止。政府如果換個思維角度，主動幫助農(nóng)民低成本獲得國外先進(jìn)農(nóng)機(jī)的使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)硬茬播種、低茬收割，同時給秸稈找出路，并讓其與農(nóng)民增收結(jié)合起來，把農(nóng)民的秸稈負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的秸稈效益，則是可以緩解農(nóng)村秸稈焚燒行為的。

政府工作能夠得到群眾的理解和支持，就可能使政府順利地達(dá)到工作目標(biāo)，不僅可以避免出現(xiàn)重大治理危機(jī)，而且還可以節(jié)省治理成本。

一方面，改變?nèi)罕妼φ叩念A(yù)期，使人們從政策中得到實(shí)實(shí)在在的好處，人們自然會穩(wěn)定下來，愿意支持政府政策目標(biāo)的推進(jìn)與實(shí)現(xiàn)，同時也可以避免出現(xiàn)重大治理危機(jī)。1990年，鄧小平在同幾位中央負(fù)責(zé)同志談話時指出：“加強(qiáng)思想政治工作，講艱苦奮斗，都很必要，但只靠這些也還是不夠。最根本的因素，還是經(jīng)濟(jì)增長速度，而且要體現(xiàn)在人民的生活逐步地好起來。人民看到穩(wěn)定帶來的實(shí)在的好處，看到現(xiàn)行制度、政策的好處，這樣才能真正穩(wěn)定下來。”②20世紀(jì)90年代以來，我國選擇了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，制定了一系列調(diào)動人民群眾積極性的政策，為我國經(jīng)濟(jì)增長與人民群眾生活水平的提高奠定了重要基礎(chǔ)。1990年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值列世界第十一位，2000年列世界第六位，2010年列世界第二位。改革開放以來，人民生活基本實(shí)現(xiàn)了從貧困到溫飽、再從溫飽到小康的兩次歷史性飛躍。1978年到2010年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)民人均純收入，分別增長了55倍和44倍。我們成功使近5億人口擺脫了貧困，為全球減少絕對貧困人口作出了重要貢獻(xiàn)。③在這一時期，我國社會政治總體上保持穩(wěn)定，沒有出現(xiàn)大的政治風(fēng)波。

另一方面，善于發(fā)揮和規(guī)范人民群眾在社會治理中的作用，是完善治理結(jié)構(gòu)，降低治理成本的重要方法。《憲法》第二章第四十一條規(guī)定，中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。鄧小平曾經(jīng)指出：“對貪污、行賄、盜竊以及其他烏七八糟的東西，人民是非常反感的，我們依靠人民的力量，一定能夠逐步加以克服。”④2013年1月21日王岐山在《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第二次全體會議上的工作報告》中指出：堅(jiān)持有案必查、有腐必懲，做到有群眾舉報的要及時處理，有具體線索的要認(rèn)真核實(shí)，違反黨紀(jì)國法的要嚴(yán)肅查處。健全腐敗案件揭露、查處機(jī)制，暢通信訪舉報渠道，完善保護(hù)證人、舉報人制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)2012年立案調(diào)查的案件中，線索來源于群眾舉報的占到41.8%，這個比例在各種來源中最高。⑤2013年9月2日中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站正式開通，該門戶網(wǎng)站的一項(xiàng)重要功能是接受網(wǎng)絡(luò)信訪舉報，網(wǎng)站在首頁顯著位置設(shè)置12388網(wǎng)絡(luò)舉報版塊，方便群眾順暢、安全地舉報監(jiān)督。2013年9月12日中央紀(jì)委常委、秘書長崔少鵬做客中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站在線訪談時指出：在網(wǎng)站下一步建設(shè)規(guī)劃當(dāng)中，將適時推出網(wǎng)站的移動客戶端等其他一些應(yīng)用服務(wù)，以滿足網(wǎng)友隨時隨地隨身應(yīng)用。在條件成熟的時候，還準(zhǔn)備開通官方微博、微信等新媒體賬號，更好地為廣大網(wǎng)友服務(wù)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開設(shè)的政務(wù)微博已近千個。其中，在新浪網(wǎng)、騰訊網(wǎng)上開設(shè)的政務(wù)微博有700多個，在人民網(wǎng)、新華網(wǎng)上開設(shè)的政務(wù)微博有200多個。

公民在網(wǎng)絡(luò)反腐領(lǐng)域的崛起，既是推進(jìn)反腐敗斗爭一股重要力量，也可能會給反腐敗事業(yè)帶來新的問題。公民參與網(wǎng)絡(luò)反腐的合法性在于它對公共利益的推進(jìn)，而不是侵害他人的合法權(quán)益。2013年9月9日發(fā)布《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，利用信息網(wǎng)絡(luò)誹謗他人，而同一誹謗信息實(shí)際被點(diǎn)擊、瀏覽次數(shù)達(dá)到5000次以上，或者被轉(zhuǎn)發(fā)次數(shù)達(dá)到500次以上的 ，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第二百四十六條第一款規(guī)定的“情節(jié)嚴(yán)重”，可構(gòu)成誹謗罪。

【注釋】

①［美］邁克爾·約翰斯頓：《腐敗征候群：財(cái)富、權(quán)力和民主》，上海人民出版社，2009年，第24頁。

②④《鄧小平文選》（第3卷），北京：人民出版社，1993年，第355頁，第156頁。

③曾培炎：“中國改革開放成功的領(lǐng)導(dǎo)者和實(shí)踐者”，《求是》，2011年第11期。

⑤中央紀(jì)委信訪室副主任張少龍2013年5月7日接受中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)訪談時回答。