對提升學校治理能力和水平的幾點建議

貢和法

【摘 要】中小學基礎教育貫徹落實十八大和十八屆三中全會精神，實現教育治理現代化必須以提升學校治理能力和水平作為著力點。要提升中小學校的治理能力和水平必須：尊重教育規律、豐富教育民主、建構現代學校制度、堅持依法治教。本文僅從學校的微觀層面，就建構現代學校制度的角度，對提升學校治理能力和水平提幾點建議。

【關鍵詞】基礎教育 教育治理能力 教育治理水平 建議

黨的十八屆三中全會把完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，這是我們黨的重大理論創新，也是我們黨新時期領導社會主義現代化建設的重大創新實踐。中小學基礎教育貫徹落實十八大和十八屆三中全會精神，應緊緊圍繞這一總目標、總要求，將提升學校治理能力和水平作為教育改革的著力點。

研讀《江蘇教育》2014年第9期張樂天教授的《對推進學校治理能力現代化的思考》一文，有助于我們從宏觀層面上對推進學校治理能力現代化的必要性和實施路徑有一個比較清晰的認識。在此基礎上，筆者僅以基礎教育學校管理者的身份，從微觀層面上對提升學校的治理能力和水平談些不成熟的思考。

一、目前中小學校內部治理的現狀

1.中小學校管理者已意識到教育改革須從教育管理走向教育治理

目前，中小學校貫徹落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》三年多來，教育事業有了較好、較快的發展。十八屆三中全會以后，教育管理者通過深入學習三中全會精神，已逐步認識到：教育作為社會的一個子系統，隨著形勢的發展變化，迫切需要加快實現由辦教育向管教育轉變，由微觀管理走向宏觀管理，由直接管理走向間接管理，由教育管理走向教育治理。中小學管理者已意識到要辦人民滿意教育、提高教育質量和學校的辦學水平，必須提升學校的治理能力和水平，推進學校治理能力的現代化。在學校發展的目標設立、體系建構、資源整合、制度建設等方面進行多元的探索。理念的更新和辦學行為的改進，是值得欣喜和肯定的。

2.目前中小學校的治理水平不夠導致教育發展不科學不符合規律

當然，我們在看到變化、看到學校事業不斷推進的同時，還必須正視一個基本事實：在既往和現實的中小學教育實踐中，學校治理能力的現代化存在嚴重的不足與缺陷，由于學校的治理水平不夠，導致教育發展的不科學、不符合規律。現選擇幾個側面作一剖析：

一是學校教學存在“粗放低效”現象。實施“以生為本”的新課程改革，“聚焦課堂，有效教學”已成共識，但在“有效教學”的追求過程中卻出現“成績有效背后的興趣缺失，教學有效背后的教育缺失”的教學“非生態”，產生這一現象的原因固然很多，但這和教師獲取優異教學成績所采用的手段和策略是直接相關的。有些教師的教學僅側重于知識傳授和學科體系的建構，忽視其價值的引領和意義的建構，導致了教學價值目標的虛化及淡化、學習過程的霸權與控制、教學方式的粗放和低效，課堂教學難以實現高效率、高效益、高品質。這種“教力與學力反向增長”的“粗放低效”的課堂在現實的中小學教學場景中還是隨處可見的。

二是教育改革存在“路徑依賴”現象。中國的基礎教育在改革開放的30多年來是在改革中不斷前行的。但這種改革其重心主要在學校的制度改革上，如學校內部管理體系改革，學校教學制度、課程制度的改革等。而這種改革在路徑上往往受到原有制度慣性的強烈影響。改革在進行中，卻不自覺地走向既有的路徑，導致教育改革缺乏實質性的變化與改觀。比如：我國中小學校的課程改革前后經歷了八次，但至今面上的中小學課堂教學還重復著“昨天的故事”。所以人民群眾呼吁：課改不能像扭秧歌，動作幅度很大，步子邁得很開，有聲有色，熱鬧來勁，實際上進幾步又退幾步，并沒有真的前進。人們對高校招生制度和考試方式的改革如此關注和反響強烈，是因為高考改革涉及億萬人民切身利益，頭腦清醒一些，措施謹慎一些，國家付出代價就小一些。這是孩子的大幸，民族的大幸！

三是辦學行為存在“有法不依”現象。依法治校是現代教育治理的基本特征。目前，在我國，規范中小學校辦學并非缺少教育法規，而是令行不止。長期以來，之所以違規收費、擠占課時、題海戰術、有償家教、體罰學生等現象時有發生，是因為學校法治意識淡薄。為改變這種“有法不依”的現象，江蘇省2009年9月就出臺了執行教育法規的“五嚴”規定、山東省實施素質教育問責制、遼寧省自2012年起，通過專項督查開展明察暗訪，處理違規辦學行為26起，實現規范中小學辦學行為全省“齊步走”。在依法辦學依法治校方面，切實維護教師的合法權益、依法保護學生受教育權益等方面還有很多的工作要做。當前，廣大中小學教師對工資待遇、職稱評審和隨意加班加點這3件事，意見頗大。在優質與公平中推進教育均衡發展，保障青少年學生享有受教育的權利等也必須納入法治的軌道。

教育是有規律的，規律具有客觀性、必然性和普遍性。教育有兩條基本規律：一條是教育與社會發展關系的規律，簡稱教育外部基本規律；一條是教育和人的發展關系的規律，簡稱教育內部基本規律。其實，目前很多中小學校由于教育治理能力不強、水平不高，學校辦學過程中一不能正確認識規律，二不能自覺遵循規律，三不能科學駕馭規律，以至于工作缺少自覺性、創新性，難以推動學校教育事業又好又快地科學發展。因此，教育部袁貴仁部長提出：根據教育發展的自身規律和教育現代化的基本要求，推進教育治理體系和治理能力現代化有其重要性、必要性和緊迫性①。

二、對提升治理能力和水平的建議

教育治理現代化的基本特征是：教育治理的科學化、民主化、制度化、法治化。學習十八屆三中全會關于“全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化”的規定，依據《教育規劃綱要》的要求，筆者認為，在推進教育治理現代化的過程中：尊重教育規律，是提升教育治理能力水平的前提；豐富教育民主，是提升教育治理能力水平的基礎；建設現代學校制度，是提升教育治理能力水平的關鍵；堅持依法治校，是提升教育治理能力水平的保障。

作為一種對共同事務的管理和對各種利益的調和，治理是通過制度并運用制度進行的。治理和管理在根本上是制度設計和制度運行的不同，是制度的力量或制度產生作用與效果的不同。治理內在地寓含著一種制度性，離開制度，人們無法想象治理的可能性或可行性。實施教育治理的本質和核心是教育制度的改革與創新。因此，基礎教育學校提升教育治理能力水平的關鍵是建設現代學校制度。下文僅從學校的微觀層面，就建構現代學校制度的角度，對提升學校治理能力和水平提幾點建議。

傳統意義上的學校制度管理，是指根據國家教育方針和法規，依據學校工作任務和內部管理要求，構建有效的制度管理機制，使學校各項工作納入科學規范的軌道，實現學校管理工作的良性循環，從而提高辦學效益，促進教師和學生的全面發展。我們講教育治理現代化并不是不要學校的制度管理，因為治理是對管理的一種揚棄。基礎教育學校提升教育治理能力水平，必須對現有制度進行改革與創新。而這種改革筆者認為是一種宏觀政策與微觀實踐的相互趨近。在這趨近的過程中，中小學校應該：

（一）構建制度創新平臺

教育管理體系，它是在黨領導下的管理教育事業的制度體系，是一整套緊密相連、相互協調的制度②。教育管理體系的建構，需要教育行政部門和學校管理者的勇氣和智慧，既“破”且“立”，構建好制度創新的平臺。比如，基礎教育尤其是高中教育在辦學模式、育人模式、課程設置等方面應有更多的自主權，建立多樣化的普通高中辦學水平評估辦法，豐富評估指標體系，突出對辦學特色的評價；學校內部要創建有利于學生成長的寬松環境，開設選修課程，培養學生實踐能力、動手能力，建構師生共同參與的選修課程建設和學業成績評估等一整套考核制度的建構。提高學生的學習興趣和學習主動性。

（二）建構學校治理制度

根據《教育規劃綱要》的要求，建設“依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與”的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間的新型關系。從學校治理制度民主化、人性化的立場出發，讓各方利益相關者參與學校治理，特別要調動師生積極性，促進學校以人為本的發展。要切實保護教師合法權益，建立反投訴途徑，對投訴事項，有關部門要核實情況后再行處理，嚴肅處理虛假投訴和惡意投訴，確保教師能管理、肯教育、敢教育。建設現代學校制度，就當前而言，應著力建構以下幾項有針對性、可操作的制度：

1.建立學校治理章程。學校章程是學校治理的總綱，是學校法治進程的標志。學校應依據《教育法》《義務教育法》《教師法》等一系列教育法規，結合學校和社區等的實際，制訂學校章程，使學校各項管理和各項工作的推進有章可循，減少治理過程中的隨意性。對中小學校的治理章程而言：要加強黨組織建設；堅持和完善校長負責制；健全教職工代表大會為主體的決策機制和議事制度；規范和完善管理體制及內部治理結構；對決策機構、執行機構、咨詢機構和監督機構的職責及運行機制作出明確規定；加快推進校務委員會和家長委員會的建設。根據學校章程，學校應組織教職工制訂內涵發展規劃，以謀劃學校發展與改革大計。

2.建立教學民主制度。民主的訴求，在于讓教育治理和教育制度設計，能從根本上體現人民的意志和師生的主體地位。中小學教育的使命應聚焦在培養適應未來的終身學習者上，必須為學生創設豐富的民主的學習氛圍。“教學民主”強調對話教學，師生在真理面前角色平等，教學活動成為師生精神對話的過程，讓真理在對話中敞現③。

“教學民主”的載體之一是建構“課程民主”。雅斯貝爾斯說，教育是人的靈魂的教育，而非理智知識和認識的堆集。基礎教育的奠基性、復雜性、多樣性，就必然要求我們的課程俯下身為學生發展服務，學校應提供多樣化、可選擇的課程體系，讓學生充分享有課程的自主選擇權，并改變課程消費者的被動角色，積極參與課程的開發與創生。讓學校課程更符合學生個體生命的需求，為培養能跟隨時代發展變化持續更新自己知識和技能的人提供課程支撐。教育部新近出臺并實施的《全面深化課程改革落實立德樹人根本任務的意見》以及江蘇省教育廳在星級高中開展的課程基地建設都是為培育學生發展的核心素養和個性特長采取的創新舉措。

“教學民主”的環節之一教學“治理民主”。強調教學治理主體的多元化，由教師、學生以及學校關系人共同參與學校治理，特別是要讓學生深度參與教學民主治理，讓學生在治理學校的體驗中強化公民意識、學會責任擔當。只有豐富的、可選擇的課程體系才能滿足學生個性化的學習需求，才能培育出有個性的人才。因此，中小學在國家課程校本化實施、研究性課程系列化設置、校本課程特色化開發的過程中要充分聽取學生的合理化建議，擴大學生對研究性課程、校本課程評價、設置、選擇的自主權。在學校對教師的教學考評中引入學生評教的權重，激發學生參與教學“民主治理”的熱情，進一步增強學校教學治理的生機和活力。

3.建立學術評審制度。對教師的學術評價與教師的教學質量評價，是依法治校的難點與焦點，更是依法治校的熱點與重點。沒有常規檢查與監督，就等于治理的放棄；沒有約束激勵與導向，就沒有治理的優化。因此，在具體的操作過程中，可探索行政權力與學術權力的相對分離，一要用行政權力，實現治理效能的最大化，確保辦學質量目標的最終實現；二要建立學校的教師發展中心與學術委員會，對教師的年度考核、骨干教師評審推薦、教師職務晉級與評聘、教學研究與課程改革等，發揮學術委員會的職能，這對發揚學術民主、活躍學術氛圍、勵教師實現自主發展有積極的作用。

4.建立監測公示制度。在規范中小學辦學行為方面除建章立制外，強化監測，對提升教育治理能力水平是十分必要的。學校在接受教育督導評價和自覺進行內審的基礎上，還可以將教育評價交由社會組織或聘請第三方專業機構進行教育評估監測。客觀、科學、公開、公正的評價監測，是增強教育治理針對性、有效性的前提。重視評價監測結果的反饋，落實教育問責制，提高依法辦學、依法治校的約束力。實行校務公開，公示有關大事、制度等學校改革發展的“著力點”，公示有關評聘、任免等事關教職工利益的“關注點”，公示招生、收費等社會關心的“敏感點”，公示物品采購、財務收支等民主監督的“重難點”，公示干部廉潔自律等廉政建設的“關鍵點”，增強教師、學生、家長、社會對學校工作的信任度。

5.建立創新激勵機制。中小學校治理能力的提升還須通過內部組織環境的改進和各種資源的開發與利用，應建構“政府促動、家校互動、師生聯動、社會帶動”的動力機制，讓一切有利于學校發展的源泉充分涌流。要最大限度地激發學校作為教育“細胞”的活力，形成自我約束、自我規范的內部管理體制和監督制約機制。實現辦學主體從“外控”走向“自治”，進一步提高學校的治理能力與水平。當前，最急需研究與探索的是如何改進教師績效考核條例的結構與考核方法，理順學校內部各種利益關系，發揮績效考核的整體效益，更好的調動教職工的工作積極性。

提升中小學校教育治理的能力和水平，是實現教育治理現代化的著力點。提升教育治理能力水平的現實路徑是立體的、多維的、整合的，這一實踐的過程依然是漫長和艱辛的，這更需要基礎教育學校工作者以時代的使命感和責任意識去銳意進取，攻堅克難。

【參考文獻】

[1]袁貴仁.深化教育領域綜合改革，加快推進教育治理體系和治理能力現代化[J].人民教育，2014，（5）：7—16.

[2]李帆.濰坊十年：一場教育治理現代化的洗禮[J].人民教育，2014，（5）：29—34.

[3]唐江澎.變革者聯合起來，攜手走向現代高中[J].人民教育，2014，（13）：8—11.

（作者系江蘇省江陰高級中學協理員，江蘇省特級教師、江蘇省教授級高級教師）