現代財政制度：國家治理的重要基礎

文/朱啟貴

現代財政制度：國家治理的重要基礎

文/朱啟貴

國家治理體系的現代化，離不開財政制度的現代化。《決定》單辟一部分對深化財稅體制改革作出部署，特別指出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，并兩次提出建立現代財政制度這一重要命題，這充分表明我國建設現代財政制度的重要性與緊迫性。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。國家治理體系的現代化，離不開財政制度的現代化。《決定》單辟一部分對深化財稅體制改革作出部署，特別指出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，并兩次提出建立現代財政制度這一重要命題，這充分表明我國建設現代財政制度的重要性與緊迫性。

一、現代財政制度不同于傳統財政制度

現代財政是與市場經濟和法治國家相適應的財政制度，是為社會提供公共物品與公共服務的政府分配行為，是優化資源配置、維護市場統一、彌補市場失靈、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。與傳統財政制度相比，現代財政制度有四個特征：第一，彌補性。在市場經濟條件下，市場在資源配置中發揮決定性的作用，但也存在市場自身無法解決或解決不好的公共問題，例如，宏觀經濟波動問題、壟斷問題、外部性問題等。政府是解決這些問題的第一“責任人”。現代財政只以滿足社會公共需要為職責范圍，凡不屬于或不能納入社會公共需要領域的事項，財政原則上不介入；而市場無法解決或解決不好的，屬于社會公共領域的事項，現代財政原則上就必須介入。第二，公平性。市場經濟要求公平競爭，必須為市場行為主體提供平等的財政條件。不論什么經濟成分，只要守法經營，依法納稅，政府就不能歧視，必須實行相同的財稅法律和制度。第三，非營利性。現代財政的責任在于以滿足社會公共需要，必須以公益為目標，一般不直接從事市場活動和追逐利潤。如果財政政策追逐利潤目標，它就會憑借其擁有的特殊政治權力凌駕于其他經濟主體之上，就會運用特權在經濟活動中影響公平競爭，干擾經濟的正常運行，破壞正常的市場秩序，打破市場與政府的邊界；財政資金也會因用于牟取利潤項目而使公共需要領域投入不足。第四，法制性。市場經濟是法制經濟。現代財政要把公共管理的原則貫穿于財政工作的始終，以法制為基礎，管理要規范和透明。一方面，政府的財政活動必須在法律法規的約束規范下進行；另一方面，通過法律法規形式，依靠法律法規的強制保障手段，社會公眾得以真正決定、約束、規范和監督政府的財政活動，確保其符合公眾的根本利益。

二、現代財政制度推進法治政府和服務型政府建設

《決定》明確提出：“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。”現代財政制度建設可有效推進法制政府和有效政府建設，推進國家治理體系和治理能力的現代化。

（一）推進法治政府建設。現代財政和市場經濟二者相互制約、相互依存、相互推動，共同前進，因此，現代財政在公共服務籌集財源和撥付經費過程中，必須講究規矩、遵守原則。政府獲得財政收入的方式、數量和財政支出的去向、規模等理財行為必須建立在法制的基礎上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者想怎么花就怎么花，要依法理財，依法行政。所有形式、所有性質的收入都必須先立法后征收。所有項目、所有性質的支出都必須依據預算和制度來安排。所以，現代財政必須要有健全的財政法律體系來保障，它有助于規范政府公共收支行為，有助于保障政府履行公共服務職能，保障公眾對政府活動的知情權、參與權和監督權，加強人大和社會公眾對政府活動的監督，從而促進依法治國、依法行政、廉潔行政和透明行政，推進法治政府和責任政府的建設。

（二）推進服務政府建設。財政職能與政府職能是相輔相成和辯證統一的，政府的職能與范圍決定了財政的職能與范圍，而財政支出則為政府行政提供物質基礎，并運用財政的預算收支來規范政府行政活動的方向和范圍。因此，現代財政制度能直接提升和改善政府能力，緩解社會矛盾，增強政府的合法性基礎，促進社會公平正義與和諧穩定。要按照現代財政目的、活動范圍和運行機制的公共性的特征，圍繞推進基本公共服務均等化，大力調整財政支出結構，加強和優化公共服務，更加關注民生，促進共同富裕。財政投入應更多地投向社會事業，投向教育、醫療和公共衛生、社會保障、公共就業服務、廉租房建設、生態文明建設等方面。

（三）推進行政機構改革。西方發達國家雖然沒有組織、人事和編制部門，但能有效控制機構數量和官員及公務員規模，其重要原因就在于成立機構和增加公務員需要有預算，而預算需要議會批準。實際上是預算在控制編制，政府增加機構和人員的權力在議會，政府是不能自我膨脹的。因此，現代財政制度能將編制與預算相結合，通過科學編制和嚴格實施部門預算，充分保障預算的剛性，發揮預算管理制度對行政機構規模的約束作用，從而建設適度而又有效的行政機構，實現有限政府的建設目標。

（四）推進政府公共行政意識和法治意識的提升。現代財政是用向納稅人征稅的方式，向社會公眾提供公共物品和公共服務，這就表明政府的責任和義務是向公眾提供公共物品，全體社會成員對政府收支活動享有知情權和監督權，政府決策應當遵從科學化、法治化和民主化的要求，增強政府活動的公開性和透明度，促進公務員樹立公共意識和法治意識。

三、現代財政制度建設時不我待

目前，我國財政體制不適應經濟社會發展的要求，存在一些弊端，主要表現在：第一，預算制度不規范。由于預算體制的不科學，造成財政資源出現錯配現象，一些獲得財政資源多的部門單位，為了獲得下一財年的財政額度，年底會突擊花錢，既助長享樂之風、奢靡之風，又會造成腐敗、損害政府的公信力。第二，稅負不合理。稅收不能完全體現公平稅負和調節貧富的功能，富裕群體和個別行業稅負過輕，而中間群體、中小企業稅負過高，導致群體之間、行業之間收入差距過大，中小企業與大企業難以實現平等待遇。第三，地方事權與財權不匹配。地方事權和財權的不統一，引發了一些地方政府征收“過頭稅”和亂收費，損害了宏觀經濟調控的嚴肅性和整體性。

《決定》指出，我國財稅改革的主要目的是明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，加快形成有利于轉變經濟發展方式、有利于建立公平統一市場、有利于推進基本公共服務均等化的現代財政制度，形成中央和地方財力與事權相匹配的財稅體制，更好發揮中央和地方兩個積極性。因此，我們要貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，借鑒國外公共財政經驗，加快建設現代財政制度。

（一）加快建立現代預算制度。現代預算制度是現代財政制度的基礎。預算編制科學完整、預算執行規范有效、預算監督公開透明，三者有機銜接、相互制衡，是現代預算制度的核心內容。目前，我國預算審批包括收入、支出和收支平衡三方面，但核心是收支平衡，而不是支出規模與政策，這樣會形成“親周期”現象：在經濟不景氣時，財稅部門為完成任務會收“過頭稅”，導致經濟進一步下行；在經濟過熱時，財稅部門又會出現該收不收，助長了經濟過熱，從而影響“相機抉擇”宏觀調控的效果。因此，審核預算重點應該從平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。為了實現跨年度預算平衡，要加快研究實現中期財政規劃管理，加強中期財政規劃對年度預算的約束性，增強財政政策的前瞻性和財政的可持續性。必須清理規范重點支出掛鉤機制，要完善轉移支付制度。建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。要實施全面規范的預算公開制度，加強預算執行的剛性，擴大公開范圍、細化公開內容、強化監督檢查。

（二）加快建立現代稅收制度。稅收是政府收入的基本形式，是國家存在與公共治理的基礎，是實施宏觀調控、調節收入分配的重要工具。深化稅制改革的重點包括：全面推進增值稅改革，當前是營改增的擴大階段，將增值稅推廣到全部服務業，把不動產納入增值稅抵扣范圍，建立規范的消費型增值稅制度；要推進消費稅改革，調整其征收范圍、環節和稅率，進一步發揮消費稅的調節功能；加快房產稅立法和改革步伐，提高保有環節的稅收；推進資源稅從價計征改革，推動環境保護費改稅，發揮稅收促進資源節約和環境保護的作用；加快完善個人所得稅征管配套措施，逐步建立健全綜合與分類相結合的個人所得稅制度。完善國稅、地稅征管體制，充分發揮中央、地方兩個積極性。

（三）加快建立事權與支出責任相適應的財政體制。事權劃分是現代財政制度科學、有效運轉的重要前提。要在明確政府間事權劃分基礎上，界定各級政府間的支出責任，明確劃分政府間收入，再通過轉移支付等手段進行調節上下級政府、不同地區之間的財力余缺，補足地方政府履行事權存在的財力缺口，實現事權和支出責任相適應。（作者系上海交通大學安泰經濟與管理學院教授、博士生導師）