關于完善人大工作機制的幾點思考

文/沈志先

關于完善人大工作機制的幾點思考

文/沈志先

在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，推動人民代表大會制度與時俱進，具有十分重要的地位和作用。為此，迫切需要加強人大制度理論和實踐創新，需要不斷完善人大工作機制。

一、進一步增強人大監督和立法的工作力度

十八屆三中全會要求我們加強人大監督職能，提高立法質量。市人大常委會近年來在這方面已有許多成功的經驗和做法，但仍然存在監督有待進一步到位、立法質量有待進一步提高的問題。

先談監督方面。如：政府在重大決策前要征求人大的意見，但有時存在“形式”大于“實質”的現象。政府當年有哪些重大決策，尚缺乏全面的事先通報；一方面，常委會委員有時因時間倉促事先研究得不夠充分；另一方面，政府在聽取意見后反饋得也不夠及時充分，建議對此加以改進，以便更好地實現政府依法決策、民主決策、科學決策。又如：在常委會層面開展對“一府兩院”的監督活動畢竟有限，而各專門委員會和工作委員會在常委會的領導下，結合日常工作開展專題監督調研活動則較多，但最終往往僅以“調研報告”的形式提供參考，監督的力度不夠。建議可否借鑒法院“司法建議”和檢察院“檢察建議”的方式，探索采用人大“監督建議書”的形式，隨同調研報告一并發送相關單位。這樣做，并無法律上的障礙。被建議的單位在收到人大的“監督建議書”后，應及時反饋對建議事項的落實情況，從而使人大監督的針對性、有效性、及時性及覆蓋面有所增強。

再談立法方面。十八屆三中全會強調健全立法起草、論證、協調、審議機制。目前，地方性法規由市人大專門委員會或工作委員會直接起草的很少，大多是由政府相關部門起草的，這是由當前的客觀條件所決定的。從內司委參與立法審議工作的情況看，有的政府部門所起草的立法議案，帶有明顯的政府部門痕跡，局限性頗大，尤其是對有實際需求但政府部門之間無法協調的難題往往予以回避，影響了立法的實效。為了提高立法質量，有必要從立法起草的源頭抓起，把工作做在法規一審之前。為此建議：一是相關專門委員會或者工作委員會，在政府部門立法起草階段即提前介入調研工作，不是禮節性介入而是深度介入，以便立法起草能夠更好地體現民意、體現法治精神，體現十八屆三中全會提出的由“管理”轉變為“治理”的思路，可否對此作出一些制度性安排；二是將原來所規定的，政府的立法議案要在市常委會會議召開前一個月提交的做法，修改為至少提前兩個月，以便于地方性法規一審前，有較為充分的論證、評估、協調的準備時間，也可以“開門立法”方式廣泛征求意見；三是改變過去對政府之間協調不下的內容不入法的慣例，要打破部門利益的藩籬，以實際需求為導向，以解決問題為導向，切實發揮人大在立法上的主導作用。

二、進一步增強人大工作的透明度

近年來，市人大常委會在人大工作增強公開性和透明度方面有許多大動作，深受廣大市民的歡迎。但是，仍然存在可以進一步拓展的空間。人大工作的公開性和透明度，是事關尊重人民主體地位、豐富民主形式、擴大公民有序政治參與的大事。建議：一是盡快實現市人大常委會會議實時公開直播的常態化。其實，市人大常委會會議除個別涉及國家秘密的內容外，其他所有會議過程，均可通過新媒體直面全體市民。即使在常委會討論中存在不同意見也不要緊，這是人大制度民主集中制的生動體現，也是市人大常委會委員履職，接受人大代表和選民監督的有效途徑之一。直播的形式既可以通過網絡在各大門戶網站上運行，也可以利用諸如上海電視臺“法治天地”頻道等實現同步全程直播。二是凡由人大常委會任命的“一府兩院”的政府官員、法官、檢察員，均可事先在市人大公眾網等媒體上公示，以接受全市人民的監督。三是通過各種形式深入廣泛地宣傳人民代表大會制度。建議在東方網和市人大公眾網開設“上海人大網上博物館”，以便生動形象地介紹人大制度在上海的實踐歷程。人大制度作為我國的根本政治制度，應以各種“潤物細無聲”的方式在全體公民中加強宣傳和教育。人大制度迄今已有近60年的歷史，改革開放以來越來越體現出這一制度的優越性。“上海人大網上博物館”的建設，將以法治的正義感、歷史的厚重感、現實的親切感，更好地使人民代表大會制度深入人心。四是建議將公開出版的《上海人大月刊》擴版增容，現在每期只有50多頁，容量太小，難以拓展理論研究的深度。人大制度理論和實踐的創新，亟需有一個在全市乃至全國有重大影響的，能充分承載人大理論和實踐創新研究成果的載體。

近年來，市人大常委會在人大工作增強公開性和透明度方面有許多大動作，深受廣大市民的歡迎。但是，仍然存在可以進一步拓展的空間。人大工作的公開性和透明度，是事關尊重人民主體地位、豐富民主形式、擴大公民有序政治參與的大事。

三、進一步增強人大工作與政府職能轉變及司法體制改革的耦合度

所謂耦合度，是指兩個體系或兩種運動形式，通過互相作用彼此影響而推動事物發展的程度。人大正是通過發揮立法、監督、重大事項決定和人事任免等職能作用，來監督并支持“一府兩院”工作的。按照十八屆三中全會的精神，加快政府職能轉變，是市政府當前的主要任務之一。市人大常委會可在中國（上海）自由貿易試驗區建設、公共服務、市場監管、社會管理、環境保護、行政執法體制改革等方面，運用好上述職能，增強人大與政府職能轉變的耦合度。十八屆三中全會決定中論及司法體制改革的深度、廣度和力度是空前的，如改革司法管理體制、建立符合職業特點的司法人員管理制度、健全司法權力運行機制、完善人權司法保障制度、廢止勞教、健全司法救助等，這對人大常委會特別是人大內司委的工作，提出了新的任務、新的要求。市人大常委會可否與“兩院”聯手及時開展深入而細致的調查研究，將解題寓于調研之中，將推進寓于跟蹤之中，將支持寓于監督之中，為司法體制的改革做好充分的準備。其中，有一事我感到頗為緊迫，十八屆三中全會提出，探索建立知識產權法院。我感到：上海的自貿區建設和創新驅動、轉型發展，迫切需要我們進一步加強知識產權司法保護。上海有必要、有條件也有能力在全國率先探索建立知識產權法院。市人大常委會基于與司法改革的耦合度，可否主動對此予以關心、支持、推動、監督。如果上海能夠爭取到中央和最高人民法院的支持，在全國建立第一家知識產權法院，功莫大焉！建議知識產權法院以中級法院建制為宜。據了解，全市現有6個知識產權專業審判庭，分布在6個基層法院，分片集中受理一審知識產權案件。2013年1至11月，全市一審知識產權案件共受理4683件，二審知識產權案件共受理505件。一審仍放在基層法院，有利于方便當事人的訴訟，二審集中于知識產權法院，將有利于進一步加強本市對知識產權的司法保護力度，有利于上海更好地擔負起“先行者”和“排頭兵”的重任。（作者系市人大內司委主任委員）