綠色信貸政策的演進、影響及發展

◎ 文/王遙 張家亮

綠色信貸政策的演進、影響及發展

◎ 文/王遙 張家亮

金融資源的合理配置對推動實體經濟轉型升級、實現可持續發展有著極其重要的作用，也是銀行業防范信貸風險、加快轉型發展的必由之路。作為發展中國家，我國如何實現金融資源特別是信貸資源的合理配置顯得尤為重要。在內外因素的共同推動下，綠色信貸政策應運而生。所謂綠色信貸政策，是指通過銀行監管框架，將來自環境、監管以及社會評價等的影響內化為銀行信貸風險和成本，在銀行信貸環節增強風險識別能力，進而利用銀行信貸的杠桿效應和傳導機制，通過支持或限制對企業的貸款以及貸款存續期的監督，引導企業轉變經營觀念和生產方式，間接促進資金向能夠產生節能減排、清潔生產等環境效益的部門配置。

由非制度約束到指引性制度約束的演進

我國的綠色信貸政策經歷了從民間和企業自發約束到逐漸形成指引性制度約束的發展過程，并在支持節能減排、引導產業轉型、提高企業環保意識等方面發揮了重要作用。但是，作為第一個以制度方式確立綠色信貸政策的國家，我國的綠色信貸政策鮮有先例可循，必須結合國情不斷摸索。

1.發揮金融機構作用應對環境問題的呼聲高漲

近年來，我國經濟雖然保持高速增長，卻是高排放、高污染、低能效的粗放式增長，致使環境遭受嚴重破壞，承載能力幾近極限。同時，我國的環境保護法律約束力較弱，企業的違約成本較低，大量環境違法行為的發現主要依靠環境行政執法等事后監督方式，往往直接導致相關企業關停，從而使銀行信貸風險加大，影響社會穩定和經濟安全。因此，圍繞環境產生的經濟和社會問題引起了政府和社會各界的高度關注。

20世紀90年代開始，國內非政府組織就已參與和監督金融業投資項目。如何通過金融力量促進經濟、社會的可持續發展，成為國際社會共同探討的重要議題。鑒于國內、國際環保和社會發展的需要，以及我國金融業逐步與國際金融規范接軌的需要，制定我國綠色信貸政策的呼聲漸起。但是，當時僅有少數銀行（如國家進出口銀行和中國銀行）內部制定了與環保相關的政策，且均未對銀行業產生普遍性的影響，即該政策的施行既沒有形成識別和應對環境風險的約束性規范，也缺乏衡量和引導信貸資金流向綠色產業的制度性規范和標準。

2.信貸業務的特點使其成為落實綠色金融政策的入手點

與發達國家基于市場自發調控相比，我國金融監管部門對市場的監管力度較大，與市場力量形成相輔相成的影響力。我國監管部門承擔著發揮政策監管和金融機構的雙重作用，既要通過促進信貸資源的合理配置推動實體經濟轉型升級、實現可持續發展，又要防范銀行業信貸風險、加快行業轉型發展。同時，由于銀行表現與其業務規模、領導考核等指標息息相關，我國銀行業金融機構又有遵循部門監管制度要求的意愿和傳統，從信貸源頭引導資金流向可行性較大。因此，在監管部門的推動下，在銀行信貸領域具有自愿性且有社會力量主導的軟約束的基礎上，逐漸形成了指引性的制度約束。

2007年以來，銀監會主導陸續出臺了《節能減排授信工作指導意見》（2007）、《綠色信貸指引》（2012）以及《關于綠色信貸工作的意見》（2013），對節能減排的授信以及銀行綠色信貸的政策界限、管理方式、制度建設、能力建設、流程管理、內控管理、信息披露以及監管政策作出了相關規定。其中，不僅明確提出綠色信貸的概念，還指出了綠色信貸重點支持的領域、對“兩高一剩”企業的謹慎貸款、建立和完善環境和社會風險評估體系、對綠色信貸進行MRV（測量、報告、核實）等諸多發展方向。

在上述制度的基礎上，我國監管部門不斷嘗試配套制度建設。目前主要包括4個方面：

（1）銀監會首創“綠色信貸統計制度”，不僅對銀行綠色信貸總量進行監測，還測算這些貸款帶來的二氧化碳減排量和能耗節約量。

（2）不斷完善綠色信貸考核評價體系，擬在《銀行業金融機構績效考評監管指引》中設置社會責任類指標，并起草制定《綠色信貸實施情況關鍵評價指標》，探索將綠色信貸實施成效與銀行機構高管人員履職評價、機構準入、業務發展、監管評級等監管方式掛鉤。

（3）為加強環境保護、安全生產、產業政策調整等信息對金融信貸的指導作用，銀監會與環保部初步建立環保信息共享機制，積極開展與轄內環保、安監、工信、工商等主管部門的信息交流與共享工作，建立了較為暢通的信息共享渠道，為銀行信貸決策、資產質量安全提供了重要支撐。

（4）推動激勵機制出臺，與發改委、財政部溝通多次并已達成一致，共同出臺對綠色項目的稅收優惠或者貼息等激勵措施。

綠色信貸政策具有廣泛而深遠的影響

在我國金融體系中，間接融資比例占到80%以上，而銀行作為間接融資的最主要中介，是引導我國經濟結構轉型的強大力量。發展綠色信貸的目標是加強環保部門和金融監管部門的聯動，以強化環境監管保護信貸安全，以嚴格信貸管理促進環境保護，通過加強對企業環境違法事件的經濟制約和監管，改變企業環境守法成本高、違法成本低的現象，促進信貸資金向資源友好、環境友好方向配置。

經過較長一段時間的摸索，我國的綠色信貸政策及相關配套制度以規范的監管政策、明確的統計監測、科學的考核評價和有效的激勵問責，督促、引導銀行業金融機構合理分配信貸資源，積極調整信貸結構，切實支持綠色經濟、低碳經濟、循環經濟，有效防范環境與社會風險，從而實現防范銀行機構信貸風險和支持實體經濟可持續發展的雙贏局面。

1.通過信貸傳導機制將環境成本內部化

對企業來說，其一，高能耗、高污染發展模式不可持續，環境、能源成本提高，環境保護稅征收等財稅措施均能直接影響到高排放、高污染企業盈利能力。其二，近年來我國出臺一系列節能減排、應對氣候變化的政策措施，尤其是鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工等生產型企業能耗、環保、資源綜合利用的準入門檻提高，是否滿足環境保護的要求成為重要標準，意味著高污染、高能耗企業將面臨國家實施低碳發展戰略帶來的退出風險。其三，公眾環保意識增強和以碳關稅為代表的國際供應鏈要求，促使產品市場需求向更加低碳、綠色傾斜，否則不僅影響我國企業的市場聲譽，也將進一步降低我國出口產品附加值，對產品競爭力造成巨大影響。

2.利用金融手段落實對落后產能和高污染行業的經濟制約

我國生產型企業在綠色行為的轉變速度方面落后于銀行，這是因為約束生產型企業的環境監管執行力度較弱，相對而言，銀行業在綠色信貸指引的規則指導下，已經在綠色信貸領域作出了諸多努力。隨著相關細則和激勵機制、考核評價體系的出臺，綠色信貸政策大大推動銀行業的執行力度，進而對企業的環境違法行為進行經濟制約。按照綠色信貸相關規范的要求，根據企業和項目在環保標準及產業發展政策等方面的執行程度，研判申請企業和項目在環境和產業發展方面的風險狀況，金融單位可以分別作出不予提供信貸、限制信貸、信貸優惠等決定。

3.利用信貸導向促進企業把握綠色發展機遇

實施綠色信貸有助于幫助企業把握發展機遇，其一，利用具有支持傾向性的信貸資金支持技術改造，從而達到節約資源能源、提高能效、節約成本的目的。其二，利用成本低廉的信貸資金，盡快向綠色低碳模式轉型，借助大量促進綠色經濟增長的經濟刺激措施出臺，發展可再生能源。其三，綠色信貸等體現環保導向的政策可以提升公眾環保意識，進而增加綠色消費需求，促進新興行業的產生和發展。

我國的綠色信貸政策仍有極大發展空間

根據銀監會統計，2013年全行業的貸款余額為71.9萬億元，而綠色信貸余額為5.2萬億元，占比約為7.2%。納入統計的信貸總量中能夠符合綠色信貸政策預期效益的部分比重仍然不高。其原因在于目前我國綠色信貸政策不是強制性的制度安排，激勵機制亦尚未出臺，政策可操作性有待提高，而銀行出于追求短期財務利益目的對“綠色信貸”沒有給予充分重視。因此，從信貸規模以及信貸對企業融資的重要性看，支持綠色信貸規模擴大、質量提高的相關政策仍有較大的發展空間。

1.進一步定位監管主體與市場主體的作用

明確環保部門、金融監管部門以及以利潤為導向的銀行機構在執行綠色信貸政策中的分工。

（1）強調由監管機構承擔監管風險、完善信息披露、釋放產業信號以及完善信貸風險實現防范所必需的環境信息渠道，而銀行負責識別申請企業存在的環境風險、監管風險，通過控制信貸投放將環境風險內部化，同時通過識別產業政策信號，向綠色效益的行業配置資金。

（2）環保部門建立并完善環保信息庫，與金融監管部門形成有效的信息共享和暢通反饋的雙向交流機制。商業銀行可以借助環保部門的力量，加強貸款風險管理，補充銀行信用信息數據庫，強化“以法治貸”意識；同時，環保部門也可借助商業銀行的力量，強化環境監督管理，嚴格信貸環保要求，促進節能減排。

（3）銀行監管部門監管的不是環境風險，更不是直接代替市場主體直接配置資源，而是要將防范因環境風險和產業發展風險給銀行信貸造成的風險作為直接著力點，提示銀行識別相關風險，鼓勵銀行信貸投向綠色產業以獲得穩定、安全和高額回報。

2.進一步提高綠色信貸政策的可操作性

現有銀行監管部門的意見類規范相對較為詳細，環保部門對于環境監察執法方面的規則也逐漸完善，對于信貸申請作出許可、限制或否決的判斷依據較為充分。但是，仍有兩點內容需要引起重視：

（1）對于如何鼓勵信貸資金流入綠色環保產業或者其他能夠產生環境效益的行業，仍需要完善相關規范和標準，如綠色環保行業的準入、技術、能耗、排放等具體標準和技術性政策。

（2）金融監管部門需統一綠色信貸的監督和評估機制，避免各銀行在綠色信貸政策貫徹執行上存在差異。作為判斷融資對象內在環境和社會風險過程中不可缺少的工具，完善相關技術性政策和標準能夠顯著增強銀行執行綠色信貸政策的可操作性。

3.進一步增強制度的約束力

綠色信貸政策不僅限于解決銀行信貸風險問題，還肩負協調產業發展需求的目標。

（1）目前，我國環境保護的制度規范以法律為主，位階相對較高，而綠色信貸政策以指引性、自愿性的軟規范為主，執行過程中較多地依賴金融機構的“自覺”和“社會責任感”，缺乏法律硬約束力。

（2）從政策目標來看，不僅需要在環境監督、金融監管、產業規劃等方面均具有較強的制度約束力，還要求將上述方面行政資源在一個較高的制度規范位階上加以整合。

4.進一步理順綠色信貸配套激勵機制

在當前經濟條件下，傳統產業增速降低，而新興產業尚不足以支持企業利潤快速增長，銀行機構特別是地方商業銀行承擔著巨大的利潤增長壓力，使其不得不支持投資規模較大且為銀行主要盈利來源的“兩高一剩”企業，以避免對銀行盈利造成影響，銀行自主執行綠色信貸政策的意愿較低。

（1）迫切需要通過綠色低碳項目的稅收優惠、對相關貸款的貼息以及政策性基金等扶持方式，加強對銀行提供綠色信貸的支持。

（2）與激勵機制密切相關的內部環境和能力建設等問題也是綠色信貸發展的重要基礎。銀行機構必須考慮如何設計出適應綠色信貸模式特點的內部利益機制，以解決綠色信貸項目風險高、周期長等特點與銀行短期行為傾向之間的矛盾，同時提高職員對環境和社會風險評價能力。

（作者單位：中央財經大學氣候與能源金融研究中心）

編輯：田佳奇