加強生態環境綜合整治 推動美麗鄉村建設

◎ 文/于法穩

加強生態環境綜合整治 推動美麗鄉村建設

◎ 文/于法穩

改革開放30多年來，農村經濟發展取得巨大成就的同時，由于多方面原因，農村生態環境問題也日益突出，不僅威脅著農民生活和農業生產，而且制約了農村生態文明建設的進程。筆者著重從生態環境綜合整治入手，對美麗鄉村建設中的相關問題進行探討，據此提出政策性建議。

嚴峻的生態環境形勢及政策執行層面的問題

1.嚴峻的生態環境形勢

與過去相比，農村人居生態環境發生了很大變化，不再源于單一的不當行為，而是逐漸演化為生活、生產、生態三種不當行為的疊加。在生活行為方面表現為農村居民生活垃圾、生活污水的任意堆放及排放；在生產行為方面表現為農業生產過程中大量化肥、農藥、殺蟲劑、除草劑的使用，規模化養殖糞便、污水的任意排放，農作物秸稈的任意堆放及焚燒等；在生態行為方面則表現為污染企業及城市污染向農村加速轉移，造成廣大農村地區飲用水質的污染以及廢氣對大氣質量的影響。

2.原因剖析

（1）重視單方面建設，缺乏全盤考慮。從理論上來講，農村生態文明建設是生產、生活、生態“三位一體”的系統工程，但調研發現，農村生態文明建設普遍存在重視基礎設施建設、泥草房及危房改造等生活方面以及村莊美化、環境治理等生態方面，而對于如何加強農業生產，提高農業可持續能力，增加農民收入等方面沒有給予足夠重視。

（2）部門之間缺乏有效的協調機制。其一，典型示范名稱混亂，牽頭協調單位五花八門。農村生態文明建設需要各個相關部門相互協調、共同推動。黨中央、國務院提出美麗鄉村建設之后，各個部門都給予了積極響應。但調研發現，圍繞著美麗鄉村建設，不同部門都在推行各自的行動計劃，造成了美麗鄉村建設過程中的名稱混亂，如“文明村”、“生態村”、“生態文明村”、“美麗村莊”、“示范村居”等。同時由于牽頭或者管理部門不統一帶來了一系列問題，如國家部門文件下發渠道不順暢，監督檢查執行力度不明確等問題。其二，國家投資分散，項目不能協調發揮作用。美麗鄉村建設涉及多個部門，不同部門的項目之間缺乏聯系，難以發揮協同作用。這種方式導致了國家投資的分散，難以達到預期成效。其三，缺乏全局考慮，工程體系不完善。調研發現，很多地方在基礎設施，特別是基層辦公場所建設中，不同部門都要求基層有單獨的設計，缺乏與其他部門之間的協調，造成了土地資源的極大浪費。當前投資的主要對象是地面工程建設，如村內道路、文化廣場、農村飲水安全工程、供電、村里路燈等硬件設施，以及農民的泥草房、危房的改造工程，而對地下工程，如污水設施建設關注不夠，美麗鄉村建設工程體系不完善。

（3）政策支持方面難以“立地”。其一，有些項目設計中政策支持不符合基層實際。以沼氣池建設項目為例，要求養殖場運行兩年才能申報（其間造成的污染如何處理？），同時要為周邊80戶農民供應沼氣。這在廣大北方平原地區還可以實施，但在重慶、四川、貴州、云南等山區，農民居住較為分散，根本就不具有可操作性。同時，不同區域在項目造價成本方面也存在極大差別，如果單純以一種模式要求，勢必造成部分地區難以實施。其二，強制推行一些項目，既沒有資金支持，也沒有政策支持。一些地區在推行美麗鄉村建設中，只提出建設項目，而這些項目既沒有資金支持，也沒有政策支持，但對下級部門則按照一定的進度進行考核、驗收，由此給地方政府特別是經濟實力相對較弱的縣市造成了巨大債務。此外，有的地方采取“以獎代補”的方式來推動美麗鄉村建設，其結果是許多基礎條件比較好的村顧慮重重，擔心工作完成之后不能得到獎補資金，而不愿意大力推進美麗鄉村建設；而基礎較差的村則渴望加快美麗鄉村建設，通過貸款等方式，投入大量的人力物力財力，結果未能得到獎補資金，一方面增加了村級債務負擔，另一方面導致了村干部與農民之間的矛盾。其三，政策考慮不周，引發基層矛盾。在基層執行政策時特別是由于泥草房、危房改造申報數量與下撥資金數量不匹配，則會給相關部門、鄉鎮的工作造成極大的被動。如一個村上報了10戶，結果只撥付8戶的補貼資金。如果當地政府為了平息矛盾，采取將8戶補貼進行均分的處理方式，一方面會導致8戶農戶不滿意，另一方面則會面臨上級部門的紀檢、監察部門的審查。如果不采取這種方式，則面臨沒有得到補貼的2戶農戶上訪。

（4）基礎設施的管護機制缺失及制度無效。其一，經濟基礎薄弱導致的管護機制缺失。在美麗鄉村建設工程中，普遍存在著重建輕管現象。環保部門推行的集中連片環境綜合整治工程，污水處理廠、垃圾中轉站、運輸車、農村安全飲水工程等基礎設施都比較完備，但由于鄉鎮、村集體經濟基礎薄弱，農村基礎設施和公用事業的經營管理呈現出有人建、有人用、無人管的情況，損毀情況比較嚴重，導致國家投資浪費。其二，農村“一事一議”制度無效。調研發現，許多村民存在“自掃門前雪”的心態，對自己有利的事情要求村“兩委”給予解決，而對自己沒有利的事情堅決反對，從而造成事難議、錢難籌、工難派。即使議成了，籌措資金的難度也較大，很難完成較大項目工程建設，制約美麗鄉村建設的步伐。

政策建議

1.做好政策的頂層設計，促進美麗鄉村建設

（1）加強政策的頂層設計。實現從項目導向轉向基層需求導向。同時，根據不同區域經濟發展狀況，設計不同的發展模式。

（2）建立統一管理的協調機構，統一名稱。圍繞著美麗鄉村建設，自上而下統一管理機構，便于推動工作的開展；各個部門之間應建立一種協調機制，共同推動美麗鄉村建設。

2.對不適合基層實際的政策進行及時調整

根據出現的問題對政策進行及時調整，確保不給基層政府、村集體帶來經濟負擔。應將泥草房、危房改造資金整合，對房子集中改造，不再把資金分配到戶；同時，遷村并點應在泥草房改造之前，否則會造成國家投資的浪費。這需要民政部門、建設部門、新農村建設部門等相互協調。

3.建立農村基礎設施與環境管理的創新機制

逐步建立農村基礎設施與環境管理模式的創新機制，明確管理主體和管理責任，加強對管理人員的技術培訓，提高管理人員知識水平和管理技能；根據不同區域經濟發展水平，加大對行政村的轉移支付力度，專門劃撥部分資金用于基礎設施的日常管護；在一些特定區域進行項目建設時，增加部分投資，如黑龍江省增加鏟車或者推土機數量，冬季用于道路鏟雪，空閑時對外進行工程施工，增加一定的經濟收入，彌補日常管護經費的不足。

4.建立種植業、養殖業協調發展的產業體系

通過建立種植業、養殖業相互協同的產業體系，發展循環型農業，減少規模化養殖對農村生態環境的污染，同時在一定程度上減少化肥施用量，改善土壤，提高農產品品質。

5.建立農藥包裝物、塑料薄膜等回收機制

制定農藥包裝物、塑料薄膜回收獎勵辦法，提高農民參與積極性，發揮銷售企業在農藥瓶、肥料袋等包裝物回收中的作用。以部分補貼的形式，鼓勵農藥經營單位負責回收，由有資質的企業集中處理，減少對環境和水源的污染。

6.加強農村污水處理模式及技術的研究

針對不同區域，組織不同領域的專家、實際工作者研究適應于不同區域的農村污水處理模式與技術，以供不同區域進行選擇。

7.加強對農民的義務教育

采取剛性政策，強化農民的義務教育。

（作者單位：中國社會科學院農村發展研究所）

編輯：王慧