公眾參與社會治理制度化創新的思考

◎ 文/胡仙芝 曹勝

公眾參與社會治理制度化創新的思考

◎ 文/胡仙芝 曹勝

從社會管理到社會治理，雖一字之差，但體現了黨的十八屆三中全會提出的新要求、新部署；體現了由“管理”轉變為“治理”的深刻含義和豐富內容；標志著由傳統社會體制向適應時代發展要求的現代社會體制轉變，即通過深化體制改革和管理創新逐步實現國家社會治理的現代化。這是黨對人類社會發展規律、對中國特色社會主義建設規律認識的新飛躍，是社會建設理論和實踐的創新發展。

社會主義和諧社會的構建離不開社會參與，國家治理和社會治理體系概念的提出給公眾參與社會治理賦予了更加重要的地位和政治意義。社會治理意味著公眾參與體系需要更快地完善，對現實中的公眾參與渠道和路徑提出了旺盛的需求，對制度化、組織化的參與提出了具有現代政治意義的規范，對公眾參與的制度和途徑提出了迫切期待。社會治理工作格局中，公眾參與是一個重要維度，是一個重要環節，也是目前最為薄弱和最需要加強的環節。

社會治理中的公眾參與及其組織化

社會治理實際上是多種主體共同參與并實現治理的過程和機制，在社會治理中，更需要突顯的是以公民為本位的社會成員自組織化的參與式治理。從社會治理的角度對公眾參與進行具體考察，依照公眾參與方式不同，大致分為兩種類型。

1.以個體化的方式參與治理活動

在這種參與方式中，公民以積極行動的方式參與政府治理的決策、執行等活動，發揮個體性的政治功能，如公民聽證、公民投訴（舉報）、公眾接觸、公民調查等。

2.以組織化的方式參與治理活動

在這種參與方式中，公民首先基于某種特定的身份特征參與到特定社會組織中，而后以社會組織為單位介入到社會治理活動中。組織化的參與方式相較個體化的參與方式來說，具有結社化、制度化、秩序化的特征，因此更具有社會治理創新的制度功能。

我國公眾參與社會治理的進程及其特征

1.公眾參與社會治理的歷史進程

依據公民參與規模、制度空間及自主意識上的差異，我國公民參與社會治理的發展歷程劃分為動員型公民參與、自發型公民參與和理性自主型公民參與3個階段。

（1）動員型公民參與（1949-1978）。這一階段以我國公民參與自主意識薄弱、參與的愿望和能力不強、公民參與的原因多受政治領導人的號召和鼓動為特征。

（2）自發型公民參與（1978-1989）。公民的自主意識開始蘇醒，自主參與的愿望逐漸強烈。這一時期，公民參與重新得到了制度化的保障。1982年重新制定和修改的《憲法》從制度上再次確認了公民的基本權力，使公民的政治權利在憲法的高度得到保障。社會組織發展勢頭迅猛，但呈現無序狀態。

（3）理性自主型公民參與（1989年以來）。伴隨著社會經濟飛速發展，政治民主化擴大，教育文化不斷普及和深化，公民生活的自主性逐漸增強，公民參與的形式也逐步增多。在此時期，公民參與的手段呈現多樣化的態勢，公民參與的激勵因素不斷增加，管理呈現復雜化的趨勢；政府主動引導公民有序參與，公民參與的制度化保障進一步得到增強；隨著公民參與范圍的擴大，由公眾參與為主走向社會管理，社會組織發展迅猛，無論在城市和農村，社會自治、個人自治的民間組織都得到了足夠的發展空間。

2.公眾參與社會治理的特征

（1）從公眾參與社會治理的表現來看，參與熱情與冷漠并存。社會轉型時期，由于公民意識的覺醒、政治民主化程度的提高，極大地推動了我國公民的公眾參與水平，公眾參與熱情逐步提高，他們通過多種形式和渠道有序地、主動地參與政治，表達意愿，促進了公民與政府間的溝通，促進了我國政治民主化的進程，推動了我國政治的發展。但與公眾參與熱情相反，也存在著一定的政治冷漠現象，有些公民由于受歷史運動的政治挫折影響，對政治產生恐懼心理；有些公民由于受“惟經濟”觀念的影響，對政治抱有厭惡心理；有些公民，尤其是廣大農民由于經濟文化水平較低，致使公眾參與能力低下。這些政治冷漠現象的存在，影響了我國政治現代化的進程。

（2）從公眾參與的組織化形式來看，正式組織與自治組織并存。我國公眾參與的正式組織載體主要有：各級黨組織，各級人大，各級政協、工會、共青團、婦聯、職代會等，公民通過參加這些政治組織及其活動，以參與國家政治生活。與此同時，隨著政治、經濟體制改革的深入發展，我國形成了大量公眾參與的自治組織載體，如各種形式的行業性、商業性聯合會、權益性協會、群眾自治組織等，公民依托這些自治組織參與政治，開辟了公眾參與的新渠道，推動了公眾參與的發展。

（3）從公眾參與的具體行為方式來看，制度化方式與非制度化方式并存。制度化參與是指公民的公眾參與和政府對公眾參與的管理都依據法治原則，以法律規定和確認的形式和程序進行的參與方式。主要有參與選舉、參與結社、參與表達等，它能保證公民公眾參與的制度化、法律化、經常化、秩序化，這是現階段我國公民公眾參與的主要方式。與此相反，社會轉型時期，由于公眾參與機制還存在不完善的地方，少數公民存在一些非制度化的參與方式，如“抵制性參與、過激參與、過分擴展的參與乃至暴力參與”等，影響了我國的政治秩序和政治穩定。

（4）從公眾參與的動機來看，政治取向與利益取向并存。現階段，由于我國公眾參與主體的復雜性，導致不同層次的公民有著不同的參與動機與要求。大部分公民的公眾參與動機具有政治取向，他們關注國家和民族的命運和前途，關心政治事務和社會事務，以期通過公眾參與來反對官僚主義、政治腐敗和社會不公現象，實現社會的公平正義，推動政治民主化進程，這是我國公民公眾參與的主流方向。但也有少數人的公眾參與動機具有利益取向，他們參與政治的主要目的是為了影響政府活動，以獲取更多的自身利益。

存在的問題及對策建議

1.公眾參與社會治理存在的主要問題

因利益多元化、表達需求多樣化而導致政治參與制度建設不足、政治狂熱和政治冷漠同時存在、政治理性表達不足、政治寬容文化有待建設等，顯示了我國公眾參與社會治理存在多方面的問題。其中最主要的有：公眾參與社會治理缺乏制度規范、公眾參與社會治理有效性不足、參與社會治理的公眾主體意識能力不足、公眾參與社會治理的組織化程度較低、公眾參與機制不健全導致非制度化參與等。

2.公眾參與社會治理的制度構建

公眾參與社會治理，不是無組織、雜亂無章的，而是有序的參與。必要的制度通道和社會組織是公眾有序參與的必備條件。政府與公眾應當是建設性的合作伙伴，共同承擔社會治理的責任。這不僅可以降低政府管理社會的成本，提高管理效率，更重要的是可以建立公民與政府間的相互信任，維護和實現公民的政治權益。

（1）完善公眾參與社會治理的制度規范。努力擴大公民有序參與的制度性渠道，改革和完善民主決策的制度機制，使聽證、公示、咨詢、責任等制度真正發揮實際的效果；完善公眾參與的立法，以立法形式保障公眾參與的權利，規范公眾參與的程序、主體、范圍和效力等內容；通過規范的制度、透明的程序，擴大公眾參與程度，改進公眾參與中出現的問題；通過制度安排降低公眾參與社會治理的門檻、拓寬公眾參與社會治理的渠道。

（2）培育公眾參與社會治理的意識能力。針對各種社會問題，公民個體化或組織化參與可以利用自身的優勢和特點，積極主動地解決存在于自己生活中的問題。具體而言，其一，通過價值觀念的倡導鼓勵公眾參與治理。要從有利于公眾參與的實效入手，對社會治理中涉及到的信息、程序、方式等予以公布，并通過適當方式對公民及其組織的參與活動予以指導。如在座談會、聽證會之前，可視需要對參加者進行一定的幫助和培訓，幫助他們了解相關法律知識和背景，強化公眾對參與立法重要性的認識，提升公眾參與社會治理的技巧與能力；通過選擇一些具有影響力的社會治理成功案例與公眾共同探討、交流，政府應設立專門的社會治理公眾意見受理機構或服務平臺，并定期向社會公布。其二，提高社會組織參與社會治理的專業化水平。其三，提高公眾自我教育的能力，倡導社會治理自治。

（3）著力提升公眾參與社會治理的組織化水平。組織化的公眾參與能夠在個體的公民與整體的國家之間形成溝通的橋梁紐帶，提升政府與公民在社會治理過程中的合作水平和績效資本。社會組織通過創設交流對話的環境，整合不同的意見和訴求，培育社會寬容和理性行動的心理基礎，進而通過理性化的交流，使得民眾與政府之間的對話和交流更為順暢，防止“民粹主義”的傾向，使交涉的政治化程序成為可能。因此，提升公眾參與社會治理的組織化水平對于公共治理績效的提升至關重要。

其一，充分發揮人民團體的社會治理功能。具體內容包括：注重與政府有關部門溝通、協調、合作，進一步取得政府的支持，同時加強與業務主管部門和其他政府部門的聯動合作，暢通渠道，搭建更多、更大的實踐平臺和載體；更新觀念、準確定位，深化對人民團體發展規律和社會治理作用的認識，以發揮好引領、示范、監管、培育等職能作用為立足點，服務社會治理需求；積極探索新的運行機制，在運用科學管理方法的基礎上，探索實踐市場化、社會化機制體制和運作方式，注重凝聚、吸納、整合社會力量和社會資源，在與政府分工合作、優勢互補、聯動共享中實現共贏；在加強和創新社會治理的進程中，成為有效、有利、有為、有位的新型社會治理重要載體，為推進社會治理科學化水平發揮更大的作用。

其二，著力提升基層群眾自治組織的社會治理水平。“社會千條線，社區一根針”，許多社區服務中心肩負著包括稅收、治安、社會保障、社會福利、社會救助、就業、衛生、防疫等多種服務功能，這種服務實際上也具有自我管理的功能，隨著社會發展，人們的維權意識不斷增強，圍繞權益保護產生了一些權益糾紛，這就需要從基層自治組織開始，建立解決問題的基層機制，同時通過社區生活使人們逐步認識，公民意識不僅包括公民權益，也包括公民義務和公民責任。

其三，創新公眾參與社會治理的組織制度。政府要為公眾參與社會治理提供空間和條件，如建立公眾意見反饋機制，讓公眾提出解決各種社會問題和社會矛盾的觀點和方案，使公眾合理的意見得到政府采納，同時將政府對公眾意見的回應公開化、制度化，進而提高公眾參與的積極性；建立健全社會治理績效評估機制，建立順暢和有保障的利益協調、表達機制，建立社會矛盾化解機制，讓公眾參與社會矛盾的協商與解決，形成有效的社會治理格局，增強政府與社會組織之間的分工協作以及不同社會組織間的相互配合，形成公共服務和社會治理合力；鼓勵和支持社會組織在政府主導下參與社會治理和公共服務，把通過社會組織自律可以解決好的、不必由政府承擔的事項交給社會組織，充分發揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用；運用財政金融手段調節和引導社會組織活動，通過稅收優惠鼓勵或限制社會組織活動；堅持以社會需求為導向，通過項目購買、項目補貼、項目獎勵等方式，發揮社會建設專項資金引導作用，支持社會組織參與社會建設和社會治理；堅持培育發展和管理監督并重，分類管理、區別對待，突出重點、動態管控，規范社會組織運行過程，充分發揮樞紐型社會組織的橋梁紐帶、發展龍頭、服務平臺作用，推進社會組織健康有序發展；加大社會組織人才建設力度，規范社會組織工作人員行為，引導各類社會組織加強自身建設，提高自律性和誠信度，增強社會組織管理社會、服務社會的能力。

（作者單位：胡仙芝，國家行政學院科研部；曹勝，中國行政管理學會）

編輯：田佳奇