加快資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型重生再發(fā)展

◎ 文/方創(chuàng)琳

加快資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型重生再發(fā)展

◎ 文/方創(chuàng)琳

資源型城市是以資源為主導(dǎo)驅(qū)動要素發(fā)展起來的城市。新中國成立以來，我國先后建立并發(fā)展了262個資源型城市（區(qū)、縣），這些資源型城市為保障國家能源資源安全、形成獨(dú)立完整的工業(yè)體系、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出了歷史性的貢獻(xiàn)。在全球性資源日趨短缺的今天，在新型城鎮(zhèn)化背景下，資源型城市，尤其是67座資源枯竭型城市面臨著一系列亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題，急需從國家戰(zhàn)略高度提出資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型重生與再發(fā)展的對策建議，這對我國建設(shè)資源節(jié)約型城市和環(huán)境友好型城市，對推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

資源枯竭型城市面臨日益嚴(yán)重的“次生性”城市病

資源枯竭型城市因資源而生，因資源而盛，也因資源枯竭而衰，城市發(fā)展具有明顯的“短命效應(yīng)”。由于所有資源型城市受“原發(fā)性”資源枯竭病的慣性影響，導(dǎo)致我國資源枯竭型城市在轉(zhuǎn)型重生中面臨著同非資源型城市相比特有的日益頑固的“次生性”專科城市病。

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有強(qiáng)烈的資源“路徑依賴癥”，可持續(xù)發(fā)展能力亟待提升

資源型城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上嚴(yán)重依賴資源開采、加工，資源產(chǎn)業(yè)一業(yè)獨(dú)大，多數(shù)資源型城市資源開采及其加工業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值的比重在30%以上，相當(dāng)多城市超過50%以上。這些城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，增長缺乏后勁，設(shè)備嚴(yán)重老化，現(xiàn)代制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)等仍處于起步階段，人才、資金等要素集聚能力較弱，創(chuàng)新水平低，進(jìn)一步發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的支撐保障能力嚴(yán)重不足。許多資源型城市把爭取國家資金支持和政策優(yōu)惠當(dāng)作轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要路徑，這就使得資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展像其形成之初一樣，帶有強(qiáng)烈的“政府主導(dǎo)色彩”，“輸血式”特征明顯，“造血式”功能不強(qiáng)，缺乏本土化基礎(chǔ)。發(fā)展路徑依賴效應(yīng)和資源型產(chǎn)業(yè)自強(qiáng)機(jī)制嚴(yán)重阻礙著接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)成長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

2.社會發(fā)展帶有明顯的“老年綜合癥”，民生及社會保障問題亟待改善

資源型城市生命周期通常較短，比一般的綜合型城市更容易提前進(jìn)入更年期和老年期，因?yàn)橘Y源型城市就像一位各種功能退化了的“老人”，伴隨資源枯竭型城市出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，下崗職工增多，城市和企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，群眾居住環(huán)境差，對生活壓力產(chǎn)生恐慌，對權(quán)益得不到保障易產(chǎn)生不滿等。一系列財(cái)政、社會保障、就業(yè)等壓力的累積，加劇了地企矛盾，民生問題與社會不穩(wěn)定因素增長，亟待采取切實(shí)可行措施顯著提升改善城市環(huán)境。

3.生態(tài)環(huán)境建設(shè)具有明顯的“后天遲怠癥”，人居環(huán)境亟待修復(fù)治理

由于資源型城市發(fā)展重開采輕保護(hù)，開山采礦造成自然生物鏈及生態(tài)平衡遭到破壞，加速水土流失，誘發(fā)塌陷、滑坡、泥石流等新的地質(zhì)災(zāi)害隱患不斷出現(xiàn)，帶來的生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。由于生態(tài)環(huán)境治理欠賬過多，積重難返，沉淀的一系列環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題在資源衰竭后無力修復(fù)治理，導(dǎo)致資源枯竭型城市環(huán)境污染與生態(tài)退化問題嚴(yán)重。

4.城市建設(shè)帶有嚴(yán)重的“體制分割病”，城市轉(zhuǎn)型亟待理順體制機(jī)制

我國絕大多數(shù)資源型城市興起于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，政府力量為主導(dǎo)，國有企業(yè)為主體，建立起的資源型產(chǎn)業(yè)具有很大的發(fā)展慣性和超強(qiáng)的穩(wěn)態(tài)性，普遍存在“礦城一體”、“城企合一”、“企政合一”現(xiàn)象。企業(yè)管理城市，企業(yè)功能等同于城市功能，企業(yè)和城市行政管理體制不順普遍存在，導(dǎo)致中央、省屬企業(yè)與市、縣在區(qū)劃邊界上犬牙交錯，層次重疊，與城區(qū)在規(guī)劃、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)等方面基本上都是各自為政，不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市轉(zhuǎn)型的需要，僵化、條塊分割管理體制亟待理順。

加快資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型重生與再發(fā)展的建議

資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型是世界性問題，但不是世界性難題，國內(nèi)外資源枯竭型城市成功轉(zhuǎn)型的一系列案例和經(jīng)驗(yàn)證明，資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)長期性的艱巨任務(wù)。針對我國資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型重生面臨的日益嚴(yán)重的“次生性”城市病，必須進(jìn)一步貫徹落實(shí)《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》，把加快資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型再發(fā)展提到優(yōu)先重要的地位。

1.大力發(fā)展接替產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)資源枯竭型城市發(fā)展的再工業(yè)化

針對資源枯竭型城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的嚴(yán)重“路徑依賴病”，借鑒大慶、焦作、新余等資源型城市成功轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展接替產(chǎn)業(yè)，資源開發(fā)由地下轉(zhuǎn)為地上，走綜合開發(fā)之路，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由黑變綠，由資源主導(dǎo)型轉(zhuǎn)為市場主導(dǎo)型，由資源密集型、增量型、封閉型和低水平小規(guī)模的投入漏出型結(jié)構(gòu)向技術(shù)與知識密集型、質(zhì)量型、開放型和投入產(chǎn)出型結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，走新型工業(yè)化的綜合發(fā)展之路；廢物利用由廢變寶，走循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，樹立“你發(fā)財(cái)，我發(fā)展”、“你高級，我升級”的聯(lián)合協(xié)作發(fā)展意識，主動“攀親”，甘當(dāng)配角，甘當(dāng)名牌企業(yè)名牌產(chǎn)品生產(chǎn)的“配套車間”，建立不同類型的資源枯竭型城市重生可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)，激活閑置的國有資產(chǎn)，確保國有資產(chǎn)保值增值，力爭非資源產(chǎn)業(yè)對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)率超過60%以上。

2.加快城市功能轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)資源枯竭型城市發(fā)展的再城市化

針對資源枯竭型城市社會發(fā)展存在著明顯的“老年綜合癥”和有“城”無“市”、功能區(qū)混雜、社會服務(wù)功能弱、投資環(huán)境差等問題，在新型城鎮(zhèn)化背景下，實(shí)施再城市化戰(zhàn)略，推進(jìn)資源枯竭型城市由“城”變“市”，實(shí)現(xiàn)城市改性、改職、改形、改容等綜合轉(zhuǎn)型，不斷完善城市綜合服務(wù)功能。建立資源開發(fā)與城市可持續(xù)發(fā)展協(xié)調(diào)評價(jià)制度，開展資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展預(yù)警與調(diào)控，促進(jìn)資源開發(fā)和城市發(fā)展相協(xié)調(diào)。加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，鼓勵發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)資源型城市由原來的工礦城市向綜合性工業(yè)城市、生態(tài)城市、創(chuàng)新型城市、低碳城市和智慧城市轉(zhuǎn)變。

3.創(chuàng)新體制機(jī)制，推進(jìn)資源枯竭型城市發(fā)展的再市場化

針對資源枯竭型城市建設(shè)存在的嚴(yán)重“體制分割病”，建議創(chuàng)新“由皮到瓤”再發(fā)展的體制機(jī)制。一是創(chuàng)新利益分配共享機(jī)制。合理調(diào)整礦產(chǎn)資源有償使用收入的中央和地方分配比例關(guān)系，促進(jìn)資源開發(fā)收益向資源枯竭型城市傾斜，建立合理的利益保障機(jī)制，改善資源產(chǎn)地居民生產(chǎn)生活條件，共享資源開發(fā)成果。二是創(chuàng)新接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制。對符合條件的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)、集群在項(xiàng)目審核、土地利用、貸款融資、技術(shù)開發(fā)等方面給予支持，引導(dǎo)資源型城市因地制宜探索各具特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。三是大力發(fā)展混合所有制。采取特殊政策，壯大非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，讓這些企業(yè)在激烈的市場競爭中不斷地“混合雜交”和“優(yōu)生優(yōu)育”。通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，使資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)真正活起來。

4.治理城市生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)資源枯竭型城市發(fā)展的再生態(tài)化

針對資源枯竭型城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)存在的嚴(yán)重“后天遲怠癥”，把資源枯竭型城市的生態(tài)文明建設(shè)擺在突出地位，采取果斷措施恢復(fù)礦區(qū)和城區(qū)本來良好的生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡良化，推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，建立歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用實(shí)驗(yàn)區(qū)，確保歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理率由2012年的28%提升到2020年的45%以上，工業(yè)固體廢棄物（不包括尾礦）綜合利用率達(dá)到85%以上，逐步使資源枯竭型城市恢復(fù)青山碧水和藍(lán)天沃野。

*本文系國家社科基金重大項(xiàng)目（編號：13&ZD027）的階段性成果

（作者單位：中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所）

編輯：藺麗莉