進一步深化財政管理改革的思考

◎ 文/張德勇

進一步深化財政管理改革的思考

◎ 文/張德勇

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，并提出“建立現代財政制度”的改革目標。根據《決定》精神，今年6月底，《深化財稅體制改革總體方案》通過，標志著我國新一輪財稅體制改革正式啟動。

國家治理與財政管理改革

1.新一輪財稅體制改革立足于“推進國家治理體系和治理能力現代化”

此輪改革的3大任務，即改進預算管理制度、完善稅收制度、調整中央和地方政府間財政關系，某種程度上都為進一步深化財政管理改革提供了契機。財政管理是政府治理進而是國家治理的必要內容，新一輪財稅體制改革也為財政管理改革明確了途徑與方向。建立現代財政制度的目的是實現國家治理體系和治理能力現代化，財政管理改革有助于夯實現代財政制度的基礎。因此，推進國家治理體系和治理能力現代化，進一步加強財政管理不可缺位。

2.財政管理要符合國家治理體系和治理能力現代化的標準

通過進一步的財政管理改革，實現財政的民主化、法治化、科學化與合作共贏這4項標準，從政府治理的角度推動國家治理體系和治理能力現代化。具體表現在4個方面：

（1）擴大財政透明度，重視社會成員在預算過程中的參與程度，有助于體現人民的意志和人民的主體地位。

（2）以修訂《預算法》為契機，不斷規范政府收支內容與收支行為，實現“管好錢袋子、用好錢袋子”。

（3）財政管理中的若干技術性措施，如政府采購、部門預算、國庫集中收付等，科學化是基本的目標定位。

（4）國家治理重視利益相關者的共同利益，因此平衡財政管理中利益相關者各方的利益訴求，如中央與地方、政府與社會、政府各部門之間，有助于實現各方的合作共贏。

財政管理改革的成效

1.初步構建了財政管理的法律法規制度

1994年稅制改革之前，我國財政管理大多是以行政規章為依據。隨著《預算法》在1994年的頒布及其在1995年的施行，《預算法》統領了財政管理的法律制度，使財政管理的法治建設取得了較大的進展。為配合和落實《預算法》的實施，國務院、財務部、全國人大常委會先后發布通過了若干制度予以支持。各地也先后出臺了貫徹落實《預算法》的地方性法規、規章和其他規范性文件。由此，以《預算法》為核心，以法規、行政規章等為輔助的預算法律體系已初步形成。

在稅收法律法規上，我國目前有18個有效稅種。這些涉稅法律法規都與財政管理密切相關，都是日常財政管理工作及財政管理改革實踐的重要法律依據，財政管理的各個環節基本上做到了有法可依、有章可循，也為日后根據需要適時修改或制定新的法律法規積累了經驗。

2.推動了傳統財政體制向公共財政體制轉變

公共財政體制的3個基本特征，即公共性、非盈利性和法治性，在財政管理改革中都得到了不同程度地體現，換言之，財政管理改革實踐，推動著我國傳統計劃經濟體制下的建設財政向市場經濟體制下的公共財政轉軌。

（1）財政管理具備公共性的特征。1994年及其后續的稅制改革，初步終結了納稅人因不同身份而負擔不同稅負的局面，意味著稅收機關對納稅人必須一視同仁。

（2）財政管理以非盈利性為目的。我國當前預算分為政府公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算，對不同預算活動，盡管采取不同的財政管理手段，但宗旨都是追求非盈利性。

（3）財政管理包含法治性的因素。為了配合1994年稅制改革，我國制定并實施了一批財稅方面的法律，如《預算法》、《企業所得稅法》等，也頒布并實施了行政部門制定的若干規章，為財政管理改革奠定了法治基礎，也為通過財政管理改革實現收支行為規范化提供了法治保障。

3.形成了財政管理的良性機制

1994年稅制改革引致的財政管理改革主要側重于收入方面，此后一系列財政管理改革措施的出臺，則主要體現在支出方面，并逐年有序推進。我國自1998年開始全面推行政府采購制度，標志著管采分離、機構分設、政事分開、相互制約的政府采購實施機制基本形成；部門預算改革始于“九五”時期，對財政部門自身管理水平提出了更高要求，被視作“財政的自我革命”；國庫集中收付制度改革始于“十五”時期，初步形成了對財政收支的事前、事中和事后的全方位監控機制，并使財政監督從事后向事前和事中前移，提高了財政收支透明度。這三項改革，被視為財政支出管理改革的“三駕馬車”。

2007年我國實施了政府收支分類改革，實現了與部門預算、國庫集中收付、政府采購制度等其他公共財政管理改革同步，有助于不斷提高我國公共財政管理的科學化、民主化、規范化和精細化水平。值得一提的是，金稅工程與金財工程提升了財政管理的信息化水平，為財政管理提供了技術保障，也是財政管理改革不可缺少的必要支撐。

財政管理改革的不足

1.財政管理改革的制度保障有待進一步夯實

根據法律規范的效力等級，我國財政法律體系由憲法有關的財稅規定、全國人大及其常委會制定的財稅法律、國務院制定和發布的財稅行政法規、國務院財稅主管部門發布的財稅規章以及地方人大及其常委會與地方政府制定、發布的地方性財稅法規和規章構成。目前，我國由全國人大及其常委會制定的財稅法律數量較少，行政法規、部門規章及其他規范性文件占較大份量。法律上的嚴肅性和權威性不足，也缺乏穩定性和約束性，而且不同法律、法規和規章相互之間還存在抵觸的問題，對同一事項規定不一致，造成有法難依。

隨著社會主義市場經濟體制與公共財政體制的進一步優化完善，特別是新一輪財稅體制改革的啟動，凸顯1994年頒布的《預算法》嚴重滯后于財政管理改革，突出的問題是：在立法機構與行政機構之間，預算權的行政主導色彩濃厚；在中央與地方之間，預算權向中央傾斜；在政府各部門之間，預算權分散化；以及公眾參與預算過程未得到充足有效保證等。

2.公共財政體制建設未完全到位

公共財政體制的構建以及近年來加強財政管理的諸多措施，顯著地規范了政府的收支行為，從形式上將政府的所有收支都納入財政部門的管理視野。但是，公共財政體制進一步完善還未完全到位，造成并非全部政府收支都必須通過國庫單一賬戶來進行。在地方層面，因各地情況不同，管理水平各異，各級地方政府原先的預算外資金并非都必須進入地方國庫，而是一部分還保留在財政專戶中。

財政專戶的存在，給財政管理帶來一定的困擾。大量的財政專戶及其資金，往往體外循環，形成了“第二國庫”，甚至變相成為當地政府或財政部門的“小金庫”，造成財政資金分散的現狀，不利于地方財政及時、全面地掌握財政資金現狀，也不利于財政集中調度、統籌調度財政資金，最終造成地方財政資金管理效率低下。

3.財政管理機制尚需進一步理順

我國目前政府預算體系由4本預算組成，除公共財政預算與政府性基金預算由財政部門全權負責編制外，國有資本經營預算與社會保險基金預算都是由財政部門會同其他有關部門負責編制，不利于在行政層面上所有政府收支都應由財政部門統攬。

財政管理改革的未來方向

《決定》把財政管理改革提高到了前所未有的戰略高度，以《決定》為指導，以《深化財稅體制改革總體方案》為依據，未來的財政管理改革，可以從制度、體制、機制3個層次上整體推進。

1.加快修訂《預算法》，強化財政管理制度建設

修訂《預算法》，應以“推進國家治理體系和治理能力現代化”為原則，重視各利益相關者合作共贏的重要性。具體可從5方面著手：

（1）扭轉長期以來預算管理中行政占主導的局面，提高立法機構的地位，減少預算管理中存在立法機構向行政機構授權較多的問題，對預算管理的各具體事項都應盡可能地作出明確的法律規定。

（2）在厘清政府各相關部門職責權限的前提下，須高度強調財政部門對所有政府收支的統攬權，在行政層面上把分散在相關政府部門的預算權統一集中到財政部門手中，使所有政府收支都由財政部門集中管理，最終實現財政部門統籌安排全部預算資金。

（3）對中央與地方的財力分配與各自的支出責任，應有清晰地劃分，落實“一級政府、一級財政、一級預算”的原則，并保持相對穩定；對地方政府的各種隱性擔保、承諾所形成的負債作出明確的法律規定，防止在地方政府債務管理中“開了前門，又堵不住后門”。

（4）構建公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算與社會保險基金預算之間的有機銜接，將各項預算統一在政府預算中，形成具體細分而又總量有數的政府預算。讓人大、政府（財政）與社會成員既知各項預算的具體情況，又能了解各項預算消除重復計算后的預算總規模，既有助于財政部門真正實現統籌使用各種財政性資金，又有利于人大實行預算的總量控制。

（5）擴大預算的公開性與透明度，對于政府預算編制的依據、內容、審批、執行（包括調整）、決策等預算全過程如何公開及公開的程度等，都應作出具體規定，以確保社會公眾可以依法了解并掌握公共資金收支的來龍去脈，并能通過立法機構表達對公共資金使用的訴求，積極探索公眾參與預算過程的機制與渠道。

2.完善公共財政體制，推動深化財政管理改革

建立現代財政制度，仍需進一步完善公共財政體制。為體現并貫徹公共性，公共財政應進一步規范政府收支，所有政府收支活動都應納入財政部門的管理視野，通過財政部門進行分配，以全局利益消除局部利益，各相關部門只能通過財政部門安排收支，切斷部門單位行政履職與其經費撥款之間的直接關聯，從而真正形成財政部門統攬政府收支，政府資金分配必須經由預算安排的完整的財政收支管理體系。

在此基礎上，科學界定財政資金的供給范圍，財政支出必須以追求非盈利性為宗旨。重點是從一般競爭性領域退出，減少政府對經濟活動的直接干預，發揮市場對資源配置的決定性作用；通過調整財政支出結構，結合機構改革，控制人員經費，有效遏制行政經費增長過快的趨勢，以增量調整帶動存量調整，使支出向關系到人民生活質量改善的養老、教育、醫療、住房保障等民生領域傾斜，強化對環保、農業、科技等基礎設施的支持力度。

3.進一步構建加強財政管理的長效機制

（1）對既有改革措施進一步完善，如政府采購、部門預算、國庫集中收付、政府收支分類改革、國庫現金管理、財政管理信息化建設等。

（2）對前期一些改革嘗試進行總結，待各方面條件成熟時將改革嘗試從試點轉變為全國推廣，形成常態化的財政管理舉措，如將預算支出績效考評的局部試點轉變為全局性的日常工作。

（3）積極探索新的改革措施，如政府會計改革、政府財務報告改革、編制政府資產負債表、建立跨年度預算平衡機制、編制政府債務預算以及編制稅式支出預算等。

*本文系中國社會科學院財經戰略研究院重點課題《預算管理理論演進研究》的階段性成果

（作者單位：中國社會科學院財經戰略研究院）

編輯：王慧