政策執行失靈：地方策略與中央態度

萬江

摘要：由于央地利益發生分離，地方政府并未嚴格執行中央政策，而是根據政策完備度、沖突程度和處罰力度等因素來選擇具體的執行策略。盡管政策執行不當會導致規制失敗、削弱中央權威，但由于地方政府享有信息優勢，并可通過既成事實倒逼中央政府，導致中央的懲處威脅不可置信，地方政府依然可能會悖逆中央意志不嚴格執行中央政策。

關鍵詞：中央政府地方政府政策執行政策軟約束

中圖分類號：DF3文獻標識碼：A文章編號：1673-8330（2014）06-0102-10

在過去相當長的時間里，政策執行者被假設為政策制定者的“傳聲筒”，政策的制定而非政策的執行才是人們的關注重點。遺憾的是，無論是招商引資涉及的環境保護、能耗標準、土地供給、稅收減免等，還是房價調控、區域市場協調、產業調整、耕地保護、信貸控制、質量檢測、知識產權保護、反不正當競爭、煤礦治理等諸多方面，都可以發現諸多經濟政策未得到地方政府的嚴格執行。

就政令不暢通之現實，中央亦曾多次強調政策執行力之重要。比如2009年召開的中央紀委會特別強調要促進土地政策、環境政策的貫徹落實，要“堅決糾正有令不行、有禁不止的現象，確保中央政令暢通”。①國務院糾風辦更明確指出要確保中央政策不折不扣地執行到位，“著力解決‘上有政策、下有對策的問題，確保政令暢通。對有令不行、有禁不止、頂風違紀的典型案（事）件，要嚴肅查處、公開曝光”。②溫家寶總理在2010年政府工作報告中再次強調，要努力提高政策執行力，做到令行禁止，各地區、各部門“對中央的決策部署要執行有力，絕不允許各自為政”。③中央也多次對地方違法違規施以懲處，典型者有如鐵本事件、內蒙古新豐電廠事件、河南龍子湖小區等。實踐案例和政府文件都證實政策執行不力之普遍存在，但大量相關文獻和經驗總結卻強調，中國改革的成功在于政治集權確保了政局穩定與政令暢通。④財政分配、人事任免能確保中央有效控制地方政府與地方行政官員，政令上傳下達并非難事。有學者就指出，“在中國這樣一個中央政府高度集權的國家，即使中央政府和地方政府存在利益沖突，如果中央政府愿意的話，它也可以通過各種方式使地方政府行為符合自己的政策意圖”，地方政府“除了服從之外幾乎別無選擇”。⑤那么，在給定中央高度控制能力的前提下，中央政策為什么會不時地失去其約束力，中央政府為什么會容忍而非懲處地方政府政策執行不力呢？

一、中央政策的地方執行策略考察

中央政策無非要求地方政府積極做某項事情，或者禁止地方政府做某項事情。地方政府積極有效執行方能形成“政令暢通”，拒絕執行與不完全執行就會導致“有令不行，有禁不止”的政策梗塞。在多層級的政府框架下，地方政府的利益偏好與中央立法和社會偏好的契合度決定了地方政府的具體執行策略。⑥馬特蘭德（Matland）認為，政策執行取決于政策明確性與沖突性，所謂明確性是指政策制定的明晰程度，其與契約理論的完備性頗為類似，故可稱之為政策完備性。⑦政策明確性越低，地方政府的可變通空間就越大，地方政府更容易違反中央旨意。政策沖突性則是指央地利益函數的契合度。政策沖突性越大，嚴格執行地方政府就需耗費更多的執行成本或者遭受更多的利益削減，如此地方政府就越有可能不嚴格執行。政策沖突性和政策完備性的不同組合會使地方政府采取不同的執行策略，包括行政性執行、政治性執行、試驗性執行和象征性執行四種執行策略。⑧

在馬特蘭德的沖突性—明確性分析框架下，有學者添加了政策重要性、信息對稱性、正負激勵程度三因素，并將地方政府的策略選擇分為兩階段：首先是確定中央還是地方的主導地位，其次是政策執行策略選擇。然后他們將地方執行策略分為公然違反、選擇性執行、象征性執法、嚴格執行、誘致性執行等多種方式。⑨筆者認為，將政策執行策略劃分為兩階段并不切合實際，無論是中央主導還是地方主導，地方政府會同時考察各因素的影響，而不會將誰占主導作為首要因素進行考慮。就影響地方執行策略選擇的因素而言，政策重要性本身不好判斷，且只是沖突性的一個方面；信息不對稱、正負激勵則可以統一調整為政策執行的預期獎懲力度。盡管獎懲可以作為沖突性的一個變量，但由于獎懲依賴于中央的兌現，如果地方政府不會因為執行不當遭受懲罰，中央政策再明確、再重要也不一定能取得好的執行效果，故可以將懲罰與沖突性區分開來。由此，政策沖突性、政策完備性、預期懲罰都會同時影響地方政府的執行，其中預期懲罰又取決于既有的責任設計和信息透明度。

當政策沖突性較小甚至沒有沖突時，地方政府當然會積極執行中央政策；但若政策沖突性較大，其執行策略則取決于政策的完備性與預期懲罰大小。給定較高的懲罰額度與較高的沖突性，如果信息對稱，地方政府的違法違規行為因容易被中央政府發現而受到懲罰，地方政府依然會較好地執行中央政策；但若信息不對稱較為嚴重，地方政府的違法違規行為不易被中央政府發現，其受到懲罰的概率較低，地方政府就不會嚴格執行，特別是若懲罰力度過小無法形成有效威懾，地方政府甚至會公然拒絕執行。

政策完備性也會影響到地方政府的執行策略。B11給定既定的懲罰額度與較高的沖突性、較好的信息透明度。當政策完備性較高時，地方不得不表面上執行中央政策，但其執行的積極性低，會消極執行、部分執行；當政策完備性較低時，地方政府就會鉆空子、打政策擦邊球，或者采取象征性執行、假執行。

給定既定的懲罰額度與較高的沖突性，但信息透明度較差。在政策完備性較高時，地方政府會采取光打雷不下雨、光說不做、政策變通等策略；若政策完備性又較低，地方政府甚至可以借表面執行來鞏固地方利益，亦明修棧道、暗度陳倉。

大致說來，地方政府會根據中央的懲罰額度、信息分布、政策完備性等因素來決定是否執行并選擇執行的方式和力度。國務院前總理朱镕基早在1997年就指出，有些地方和部門對國家法律、法規和中央政令采取實用主義態度，或者陽奉陰違，或者各取所需，“對自己有利的就執行，對自己不利的就不執行”。B12當執行該政策能夠給地方、地方官員帶來收益時，地方政府會積極配合上級政策，甚至可能會過度執行；若執行中央政策對地方政府及政府官員沒有實質性的利益，且沒有上級的硬性考核時，地方政府就會敷衍了事，象征性執行；如果上級政策有損于地方局部利益或者限制了政府官員的利益攫取，地方政府就會消極執行，而在上級政府進行強制考核時，地方政府則會假執行、變通執行；如果上級政策與地方利益發生嚴重沖突，地方政府甚至會公然對抗上級政府，拒不執行。

在這種分析框架下我們可以發現，工業用地違法違規之所以如此眾多，就因為政策完備性低、央地沖突大、懲罰力度過小。對比2003年前后就可發現地方政府的違法違規行為有顯著變化，2003年之前由于懲罰力度小，地方政府經常直接違反中央法律和政策，包括非法批地、非法占地、非法征地等；2003年加大懲罰力度之后，地方政府則主要采取變通執行或明修棧道、暗度陳倉的策略，前者如以租代征、土地出讓金先收后返等，后者則有通過新農村建設、村改居來獲得更多建設用地等。盡管中央政策也會不斷調整，其完備性、懲罰額度與懲罰概率都可能變化，但就算地方政府積極配合執行中央法律和政策，依然會有選擇地執行。正如有學者觀察到的，基層政府似乎都在嚴格執行上級政策，但是他們會“選擇那些他們認為比較容易執行、可以做出亮點和特色的指標來執行，而有意地去忽略那些他們認為幾乎沒有辦法執行、或者說很難執行的指標”。

二、中央政策為什么無法約束地方政府

地方政府的選擇性執行導致了“有令不行、有禁不止”之局面。那么，在壓力型體制下，中央政策為什么不能有效約束地方政府？

一些學者強調地方政府的利益化、獨立化是中央政策扭曲的根本原因，比如有學者認為地方分權、土地違法的高收益是地方政府土地違法行為嚴重的重要原因；B14也有學者強調國務院、省政府、市縣政府都有獨立的政策目標，這些政策皆依賴于基層鄉鎮政府的具體執行，在政策之間存有沖突無法同時完成的情況下，缺乏充足可支配資源的基層政府就會選擇性執行；B15還有學者強調約束機制乏力是政策執行走樣的重要原因之一，其中多層級委托代理所導致的信息缺失受到了學界的普遍關注。有學者以礦難治理為例指出，地方政府不嚴格執行中央法律和政策的原因在于中央政府防范地方政府與企業合謀的成本太高、地方政府缺乏長遠預期以及懲罰的不可置信等。B16有學者以農村政策執行走樣為例認為，投票選舉和分權制衡兩大監督工具的缺失致使作為代理人的政策執行者及監管者更容易出現信息隱瞞、政策套利等行為；B17還有少數學者意識到中央并不會兌現其事前的懲處威脅，比如中央對查處了的地方政府環保違法違規行為并未給予嚴懲；B18還有學者專門分析了中央不嚴格查處地方違法的原因，并將由于管制任務依賴于地方政府的執行而默許地方政府違法的現象稱之為“法律軟約束”。B19

盡管闡述的角度相差甚遠，但這些研究都可以歸結到之前的分析框架：首先，中央地方的利益函數并不一致，政策目標存有沖突；其次，政策完備性、明確度不高；再次，預期懲罰較低，這包括既有責任設計之不當和違法行為被處罰的概率較低。

（一）非制度性分權與央地利益沖突

改革開放后的分灶吃飯財政體制以及1994年的分稅制改革使地方政府有了發展經濟的激勵，地方政府有很強的動力做大稅基、增加稅入。財政收入對地方政府與地方政府官員的重要性主要體現在：首先，地方財力增加使地方政府能夠提供更多更好的公共產品，無論是醫療、教育、社會保障還是公路、新農村建設、城鄉統籌發展等；其次，財政收入增加使地方政府官員可以享有更好的福利，包括豪華、奢侈的辦公樓，更好的交通工具、通訊工具、辦公工具，更多的福利品發放等；再次，財力增加地方政府就可大搞形象工程、政績工程；最后，地方政府官員可以有更多的貪污、尋租機會。

也有學者認為，地方政府官員發展地方經濟、增加稅收不過是獲得更好的職位晉升而已。由于中央根據地方經濟增長來決定官員的職位升遷，這就將地方政府官員的晉升激勵從政治忠誠導向了經濟發展，地方政府官員為此展開了經濟增長競爭。政府官員為獲得職位晉升會置中央政令不顧而追求高經濟增長率，無論是重復建設還是經濟過熱等都與此相關。

究竟是政績考核機制還是財政收入影響了地方政府官員的行為實有爭議，但中央與地方的利益函數確實發生了分化，利益的獨立化而非政治忠誠使地方政府與中央政府的行為呈現出差異，地方政府不會嚴格執行那些有悖于地方政府利益的政策。以房地產調控為例，由于地方政府從中獲得的收益多屬于預算外收入或地方政府單獨收取的稅種，B21地方政府自然會不斷發展房地產市場。一旦中央政府的調控政策可能限制地方房價或者有損地方政府的財政收益，地方政府當然會拒絕執行。又以產業政策限制為例，地方政府當然知道環境污染、土地浪費等非長遠之計，但有項目才會有GDP、有項目才會有財政稅收。嚴格執行中央政府的產業限制會損害地方利益，因此，地方政府不大可能嚴格打擊高污染、高耗能的企業，反會主動充當企業的保護傘。

（二）違法成本收益之不對稱

經典理論認為，行為人是否違法取決于違法成本與違法收益之權衡，如果懲罰力度過低、無法形成有效威懾，行為者就不會嚴格執行中央政策。再以地方政府是否發展高污染、高耗能產業為例。假設某縣政府擬上馬一小鋼鐵廠，由于是限制性產業，按照《供地目錄》地方政府不能提供工業用地。再假設該企業能夠給地方政府帶來稅收、經濟增長、就業等收益，其收益與投資強度正相關，建廠后被中央政府查處的概率隨時間隨機變化，一旦地方政府的供地行為被查處將被科以一定的處罰。對地方政府而言，其是否修建小鋼鐵廠取決于其預期收益、處罰力度和查處概率。在特定時間，懲罰額度和被查處的概率是確定的，只要地方政府從違規項目中獲得的收益大于預期成本，地方政府就會違反中央政府的產業限制政策。實踐中，無論是打擊概率還是對違法者的懲罰額度都過低，違法違規成本小難以形成有效威懾，地方政府當然會拒不執行那些有損地方利益的法律和政策。

首先，查處概率低。盡管中央政府頻繁下文要求加強政策執行力，要嚴格查處地方政府的違法違規行為，然而我國縣級政府近2800個，鄉鎮政府更是近十萬個，中央政府實難洞察各個地方政府的所作所為。受制于信息、人力等成本，中央不得不設定較低的查處概率。實踐中，我們甚至可以發現，盡管中央“三令五申”，相比于眾多的地方違法違規，中央查處的違法違規案件僅是滄海一粟，以至于有媒體經常形容中央的政策不過是“只打雷不下雨”，“只聞樓梯聲，不見人下來”，這使違法違規者存有僥幸心理，無論是鐵本事件還是龍子湖校區事件，這些被查處者無不認為是倒霉才碰到槍口上，如此自然無法對地方違法違規行為的預期收益有實質性影響，地方政府的理性選擇當然是“有令不行、有禁不止”。

其次，懲處力度小。法律之所以能夠約束政府并非在于其規定了政府的權力或義務，而在于其明確了政府不當行為所要遭受的處罰，無責任則無約束。盡管中央偶爾會采取殺雞嚇猴式的處理策略嚴格查處違法違規者，但無論是對政府官員還是違法項目的懲處，“違法行為責任追究的‘尚方寶劍，更多時候都處于一種虛空舉起、輕輕落下的狀態，很難讓人感受到其應有的殺傷力與威懾力”。B22在查處地方違法違規時，上級政府或者執法部門經常以“出于公心，為了發展”、“思路很好，只是操作過急”等理由來掩蓋其違法違規的客觀事實，或者以“不造成巨大經濟損失”、“不能影響當地經濟發展”等為由給違法者開脫責任。以土地違法為例，自2003年起中央加大了打擊力度，截至2007年初立案22395件、結案13059件，這些案件大多存在非法批地、非法占地等行為，觸犯了《刑法》的相關條款。但最終受到黨紀處分的不過927人，受到刑事處罰的只有168人，而縣處級干部受到黨紀、政紀處分的僅有107人，國土資源部負責人也承認土地執法存在以罰代法、以紀律代法等現象。B23土地執法偏輕偏軟，環境執法同樣未能嚴肅法紀。自1997年《刑法》設立“破壞環境資源保護罪”以來，涉及破壞環境資源的案件數萬起，但全國人大的執法檢查發現，“極少有因行為當事人違反環評法和行政管理部門責任人不作為，而受行政處罰或因失職犯罪被追究刑事責任的情況”。B24

而地方政府官員即使被追究責任，亦多是受到內部的行政處罰如警告、記過等，之后完全可能因其“有魄力”、“有干勁”而提升至其他職位。更何況，對單個行為人的懲處對違規項目本身而言卻是“小打大幫忙”。相關法律和政策規定，無論是違法用地還是違反環境法規、國家產業政策，不僅要被處于罰款甚至還得停止施工、拆除建筑物。實踐中，多數大型違法違規開發項目并未被拆除，而僅處以罰款，其后，項目不僅免于拆除還可由此得以合法化。比如針對高爾夫球場泛濫之現象，國家發改委在2011年4月開展了全國高爾夫球場綜合清理整治工作，但同時卻規定“對違法違規行為已完全糾正、整治措施全部落實到位的高爾夫球場，可由發展改革、國土資源、環境保護、林業等部門為其重新辦理相關手續”。

再次，既成事實之倒逼——懲處威脅不可置信 。

盡管地方的違法違規行為應當受到重處，但對那些投資動輒上億的違規項目而言，中央已不大可能拆除。比如鐵本項目被國務院責令停工時，其占用的幾千畝耕地已經全部破土使用，土地表層以下50厘米的土地耕作層已被翻轉去除，土地表層以下2米已被填埋沙土、石灰，復耕已無可能。鐵本項目的叫停不僅造成先期巨額投資的損失，形成高達40億元的銀行不良貸款與地方財政赤字，耕地保護的目的亦不能再實現，地方農民也因為項目停工難以再就業，形成了嚴重的不穩定因素。B26因此，中央政府不大可能責令將所有的違法違規項目拆除，管理部門只得為其補辦手續，將非法行為“合法化”。中央在查處違規項目時不得不面臨這些兩難問題，如果關閉將浪費前期巨額投資，并會增添新的不安穩因素，但是不關閉卻又使“先上車，后買票”、“生米煮成熟飯”的預期進一步得到強化。

地方政府與企業洞悉到中央政府的艱難抉擇，深知懲處之不可置信，為此就不顧執法部門的禁令而頂風上馬，期待以既成事實來倒逼中央政府、綁架監管機構。因為他們深知“先斬后奏幾乎沒有風險”，只要既成事實，量中央不敢奈何。地方政府甚至發現，先上車后補票戰略不僅能免去正常報批的繁瑣手續，還可逃票、補低價票。如此制度實踐使得“未批先建”、“先上車，后買票”成為不少地方政府上馬投資數額高、環境影響大、正常審批難通過這類項目的潛規則。而地方政府官員在講話中也多次提出，“先上車后買票”是其競爭策略，“能免的免，能緩的緩，實在不能免也不能緩的那就先上車、‘手續不齊沒關系，先干著再說”。B27某縣國土資源局局長在轄區項目因沒辦理土地使用手續而被查處依然底氣十足地指出，“即使先上車后買票，這個項目也得上”，“這個項目無論告到哪兒，最后肯定還是得批”。B28實踐證明，只要不撞在槍口上，通過踩線搶跑、突擊投資，就會在下一輪競爭中占優。

“撐死膽大的，餓死膽小的”、“誰聽話誰吃虧”，扭曲的懲處機制更是縱容了地方政府違法違規的沖動。違規項目能否投資上馬端賴于地方領導對局勢的判斷和風險偏好。在這種情況下，政策當然出不了北京，法律自然也下不了書本。無論是土地使用中的先占后批、未批先用還是環保評估中的未批先建、未評先批抑或項目審批未批先上等等，無不是地方政府的倒逼對策。

（三）地方政府競爭

在之前的分析中，地方政府是否執行中央政策只取決于對中央政府的懲處預期，但現實世界中地方政府之間還存有激烈的競爭，地方競爭會影響地方政府的收益，因而會進一步強化地方政府選擇性執行的激勵。以稅收優惠政策競爭為例，在其他相鄰地方政府都執行中央政策的情況下，嚴格執行并不一定會帶來收益改進；但若有其他任一相鄰地方政府違規，嚴格執行中央政策卻必然會受到損失，因為在區位、交通等其他條件相同的情況下，稅收較高會導致企業流失，而那些不嚴格執行中央政策者則可以在招商引資競爭中占有先機。

由于中央政府采取的管制政策涉及行業準入、項目審核、土地使用、環境保護、生產安全、能耗水耗、稅收等諸多方面，地方政府面臨的競爭主體又眾多，在其他區縣都嚴格遵守中央的各項政策時，只要在任一項目上采取了優惠政策，就更可能在招商引資競爭中獲勝。盡管其違規行為會降低其某一考核指標的分值，然其在經濟增長、財政稅收、就業等方面的良好表現完全可以彌補其損失。而在招商引資競爭中的失敗不只會降低地方政府的財政收入，更會導致經濟增長、就業問題等多項考核指標的下降，在政府競爭中處于不利地位，政府官員自然不會容忍其在晉升錦標賽中遭受此種失敗。就算其“惡性競爭”不能成功招商引資，但由于這些政策因招商引資失敗而沒有兌現其違法違規行為就無從觀測，地方政府當然不會由此而遭受懲處。如此，只要中央政府的懲處力度不大，地方政府若希望在地方競爭中勝出，就不得不違反中央政策。如果參與招商引資競爭的同等政府越多，地方政府違反中央政策的可能性就越大；而地方經濟越不發達，地方政府越可能會拒絕執行中央政策。

總的說來，地方政府之所以會違反中央政策首先在于地方政府與中央的利益發生了分離，而查處概率與懲罰力度過低便無法形成有效威懾，“違法成本低、守法成本高”，B29地方政府當然會置中央政策不顧而從事有利自身收益的行為。而“老實人吃虧，不老實的人占便宜”的倒逼機制，更縱容了地方政府的“不聽話”。正因如此，在中央紅頭文件接連下發的時候，地方政府依然會頂風而上，違法違規不僅未得到遏制，反有可能變本加厲。

三、中央為什么會容忍政策軟約束

任何政策要發揮作用皆取決于執行，如果政策得不到執行，那“只不過是干巴巴的語言和象征，在真實世界沒有產生任何果效，結果就是對官僚過程的失望以及法治原則的失敗”。B30倘若政策制定者忽略了執行能力的要求，政府干預“不僅無法滿足既定的社會目標，而且還會導致非正規性和腐敗，削弱政府公信度”。B31地方政府的不當執行不僅會導致經濟運行失控，更使得教育、醫療、交通等公共產品、公共服務提供不到位，進而削弱中央威信、誘發政府與民眾的對立和沖突。比如中央政府在房價調控、產業調整、耕地保護、環境保護等方面耗費了不少精力，但由于地方政府的不配合乃至主動違反，導致了房價飛漲、環境惡化、礦難頻發、土地浪費、民眾權益受損等問題，如果處理不善，不僅會帶來經濟波動，更會影響到社會穩定。正因如此，中央才會一直強調政策執行力之問題。改革開放后不久，鄧小平就曾呼吁過要維護中央權威，要“確保政令暢通”，時至今日，中央依然不時發文指出政令不通之現實。但中央政府為什么沒有懲處而是容忍了地方政府“上有政策，下有對策”的行為？為什么中央政府會“光打雷不下雨”、“高高舉起、輕輕放下”，不兌現之前的懲處威脅？概括而言，有如下幾方面原因：

（一）多重政策目標之沖突

盡管中央與地方在不少方面存有利益沖突，但多數時候，雙方的利益具有一致性、共生性。考察土地管制、環境保護、房價調控等可發現，盡管土地浪費會帶來糧食危機，房地產失控可能帶來金融風險，環境惡化會影響可持續發展，但只有較高的經濟增長才可能防止大量失業、維持社會穩定，而房地產市場的繁榮與工業企業的發展亦可增加中央稅收，諸多政策目標的沖突使得中央政府對房地產調控、環境保護、土地管制等舉棋不定、左右為難。特別是在經濟形勢惡化、就業問題嚴重時，經濟增長、社會穩定、糧食安全、金融安全、可持續發展等政策目的之間的沖突就更為彰顯，中央政府更可能對地方政府違法違規行為“睜只眼閉只眼”。比如2008年金融危機爆發后，“保增長”就成為首要目的，中央政府及各部委甚至也帶頭軟化法律和政策的約束。為保增長，環境保護部提出“要當好擴大內需促進經濟平穩較快發展的排頭兵”，為國家重點項目開辟環評審批“綠色通道”，推動項目盡快審批、開工，為實體經濟發展做出貢獻。B32環保部甚至在三天內就批復環評文件93個，投資額度高達2600億元，而不少省份也迅速效仿，環評時間大幅縮短，項目通過率更是從2006年的70%左右上升到90%。B33

在查處地方政府的違法違規行為時，中央的矛盾心態更加明顯。比如國土資源部官員在土地執法百日行動新聞發布會上就指出，由于未批先用涉及大量國家和省級重點工程，未批先用和以租代征的處理政策并不一樣。對以租代征違規擴區的，要“嚴格按照法律程序來辦，該處罰處罰，該處理處理”；而對未批先用則給予特殊的處理政策，比如給予罰款、書面檢查之類。

（二）抽象的制度與具體的行政

1.政策不完備

政策要得到嚴格執行其前提條件在于政策本身是明確且可執行的。政策越具體明確，政策的約束力就更強。由于政策文本的局限性，不少問題甚至從未進入過既有的制度體系內，政策設計不可能完美，總有空缺與設計不當之處。比如中央禁止地方政府以零稅收、零地價招商引資，但是并沒有限制地方政府獎勵企業或者提供發展基金，現實中不少地方政府正是通過獎勵、基金等形式來規避中央的稅收減免限制與工業用地最低出讓金標準。一些地方政府為促使農村房屋流轉但又不與中央的禁止性規定相沖突，就進行制度變通打擦邊球。比如某縣級市就將農村集體經濟組織成員分為普通成員和特殊成員，特殊成員可以通過向農村集體經濟組織捐交公益金的形式加入，也可以在農村集體經濟組織同意的前提下以產權轉讓關系的形式加入。此外，該市還準許城市市民參與農村房屋聯建，農民取得房屋的所有權，另外一方根據約定使用聯建房屋的，可視為租賃。B35盡管上述做法實質上有規避現有法律和政策安排之嫌，但卻并不能直接認定其政策變通違法，當地政府官員亦強調這些規定“是基于以后涉及流轉問題時規避法律限制而制定，極具創新意義和實際意義”。B36

盡管行政機關只是執行者而非立法者，不能制定、改變既有的中央政策，但由于政策天然的不完備，作為執行者的基層政府不可能待中央政策調整之后再進行處理，基層政府必須及時回應實際發生的各種事件。不少學者認為行政裁量權有損法治，但同樣不得不承認“政策執行中的裁量權同樣尋常可見”。B37由于不可能設計出對未來所有情形都加以具體規定的政策，當政策不完備時，權力的配置就是必須考慮的問題。在政策缺乏詳細規定時，要發揮地方積極性，就得容忍地方政府的主動創造性。有學者就指出，由于中央政府不得不依賴于下級政府、基層政府的具體執行，中央政府只得在保護基層政府與救濟民眾之間權衡，如果問題不大就只好睜只眼閉只眼。B38這就使地方政府實際享有政策的剩余控制權，政策制定與執行交織在一起，地方政府經常要根據實際情況進行再界定和調整，而對政策的合理處置與不合理變通都是必然的，B39中央政府也不得不認可。

2.地區差異與制度統一的矛盾

政策制定得越具體越缺乏普遍適用性，但要政策具有普遍性就必須忽略掉具體問題的諸多特殊性。地方分權之所以受到各國重視，正因為不同地區民眾的偏好存有差異，地方分權能夠滿足多樣化的需求。我國地廣人多，地區差異巨大，發展轉型參差不齊，風俗人情、資源稟賦等皆有差異。政策制定得越具體越容易抹殺各地區間的巨大差異，這些不適當的政策也難以得到有效執行。因而，制度不能設計太細，亦即制度應當具有普適性而非個別性，這就不得不忽視那些細微末節。可制度制定得越抽象模糊，地方政府在執行過程中的剩余控制權就越大，執行走樣就可能出現。

如此看來，之所以會有“上有政策、下有對策”，最根本的原因就在于政策一統性與執行靈活性之矛盾，而這是中央集權決策過程所必然付出的代價。B40為此，不少學者認為應進行制度化分權賦予地方政府以自治權。但過去權力下放失敗的教訓，加之地方自治的不成熟，中央擔心制度化分權后會造成地方失控，我國并未進行制度化分權。現有政制體系下，中央主要負責制度設計，地方政府則負責具體執行。B41但統一立法就只能作原則性規定，政策很可能不適合具體案件，或者根本就沒有相關規定，地方政府只有自主決定處理其面對的各種具體事件，而其違法違規也屬必然。

（三）地方靈活性還是政令暢通：中央政府之兩難處境

法律和政策本身或者缺失，或者不適合現實，或者制定得過于原則，自然無法指望地方政府嚴格執行，更何況我國還處于從計劃經濟向市場經濟轉型的改革中。轉型本身是一個不斷拋棄舊有制度、創立新制度的變遷過程，但“法制變遷總會比社會變遷慢幾拍”，B42如果固守僵化的法律文本只能導致社會停滯不前。正如有學者論述的，在一個快速變化的社會里“精心訂制的法規”恐怕并不一定會推進理性的市場行為。B43而要“用法律對社會進行天羅地網式地嚴密控制，不僅不可能，而且勢必導致管理過頭、統得過死的結局”。B44法律條文越具體越細致，就越可能悖離新事物、新現象的客觀發展趨勢，立法者的政治風險就越大，而制定更為原則的法律條文，準許地方試錯，能夠最大限度地減少立法失誤的風險和代價，從而降低政治風險。B45

毫無疑問，消除法律和政策的軟約束，讓立法進程指導改革是最理想不過的。可如果單純強調中央法律和政策的事先調整，那中國的諸多改革恐怕難以完成，發揮地方積極性也無從談起。在美國等普通法系國家，法院在一定程度上化解了社會變革與法律約束之沖突。我國屬大陸成文法系，法院功能有限，加之地區差異巨大，法律約束與社會轉型的矛盾更為突出。中國的改革事先并無清楚的藍圖與精確的走向，沒有事先擬定好的法律文本映射實踐中存在的諸多問題，而是在“摸著石頭過河”的不斷試驗中逐漸展開。中國特殊的條塊關系使地方政府不僅具有發展經濟的動機，對中國的制度改革也具有重要意義。比如Heilmann就認為中國的政策試驗是在中央控制下的地方試驗，中央政府通過“試點”、“特區”等授權地方政府探索試驗，中央集權又可將成功經驗推向全國。B46

為降低制度變遷風險，改革初期中央鼓勵各地要“解放思想”，要“試一試”、“看一看”，地方政府的“土政策”、“政策變通”等得到了中央政府的支持或者默許。全國人大常委會的工作報告早就指出，對外開放、經濟體制改革涉及面廣、情況復雜，新問題、新經驗不斷出現，同時我國地方政治、經濟、文化發展很不平衡，法律規定不能太細，應當準許各地方政府制定相應的實施細則。B47“對于新的重大問題、重要改革，一般都需要先進行群眾性的探索、試驗，經過社會實踐檢驗的階段。然后總結實踐經驗，全面權衡利弊，把成功的政策定型化，制定法律”。為此準許國務院對有關經濟體制、對外開放方面的問題作出“靈活的變通”，并在條件成熟之后再進行立法。B48隨著依法治國觀念的確立，決策者更清楚認識到僵化法律與易變現實之矛盾，早在1996年中央擬強調依法治國之初，江澤民就指出：“經濟在發展，社會在前進，新情況、新問題會不斷地出現，解決問題的新經驗也會不斷地產生。正因如此，我們的法制建設也必然是一個不斷地深化、加強、健全和完善的過程，不可能畢其功于一役。”B49而吳邦國也指出，社會轉型中會有很多新情況、新問題，“一下子都用法律來規范還不具備條件”，應當“待取得經驗、條件成熟時再制定法律”。B50國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》中同樣指出，要“正確處理好政府立法與改革的關系，做到立法決策與改革決策相統一，立法進程與改革進程相適應”。B51 盡管地方政府的制度創新意味著與中央的法律和政策相沖突，甚至會導致政令不通，但是容忍地方政府的適當違法違規卻能使僵化的法律和政策具有一定彈性，減少制度變革的風險。特別是在我國缺乏地方自治的前提下，準許地方政府的適當“違法違規”有積極意義。

在中央集中立法的前提下，由于我國的地區差異與多層級行政，要使地方政府成為純粹的政策執行者不大可能，政策統一性和地方靈活性只能取其一而不可兼得。更何況，改革本身具有不確定性，整體性的制度變革具有很大風險。正是基于此，中央才準許地方政府試驗、容忍地方政府的適度違法違規，以緩和制度剛性與社會轉型之矛盾，但地方政府的選擇性執行弱化了法律和政策的約束力，導致政令不通，這使得中央面臨兩難抉擇。考察重慶市、成都市的一系列制度創新，我們更可以明確地感受到中央的矛盾。重慶市、成都市被列入城鄉統籌改革區后，其獲得了突破現有法律和政策的“尚方寶劍”，但是兩市的不少政策都被叫停。一方面中央政府希望地方政府進行政策試驗，發揮地方政府的靈活性，以化解現有制度的僵化；但是另一方面，中央政府卻擔心地方政府的政策創新會帶來社會動蕩、權力失控等負面效果，要嚴格限制地方政府的行為。

再以依法行政為例，中央一方面強調要依法行政，嚴格約束地方政府，但同時，中央政府也默認、鼓勵地方政府進行制度創新。比如國土資源部在貫徹依法行政的同時，也強調各地方國土資源管理部門要“大膽創新，為國家立法創造經驗”，要“將成熟的改革決策上升為法律”。B53依法行政與制度創新本身就是矛盾的，在加大對地方違法用地懲罰的同時，國土資源部也不忘指出，“要正確處理立法與改革創新的關系”。B54

盡管地方的執行變通可能有悖中央意志，但立法非易事、執法更難。一方面中央擔心地方失控不敢貿然分權，但同時中央政府又認識到現有體制下制度變革的難處，不得不將權力下放，最終中央政府通過名義上集權、實際分權，將法律和政策約束軟化來化解前述問題。特別是在中央認識到既有制度本身的缺陷，卻因多種原因無法及時變革時，更可能會有意放松政策約束，并通過地方試錯來確定既有的制度安排是否應當改革、如何改革。而且政策軟約束也有助于中央對地方政府的控制，只要中央政府認為必要，很容易抓到地方政府或者政府官員“違法”的把柄，對越軌者進行“合法”懲處。而在制度化分權的情況下，中央政府要懲處地方政府的難度要大得多。權衡之后，中央選擇了集中制定法律和政策，準許地方政府享有較大的剩余控制權，容忍政策軟約束之存在。除非地方政府的行為遭致民眾的反抗或者有損中央權威，中央才會利用其法定權力對地方政府施加約束。

如果中央完全強調依法行政，“摸著石頭過河”的改革就不可能，地方積極性也無從發揮，中國的漸進式改革更可能停滯。無論是土地利用還是公司企業或者金融信貸等諸多方面，都可發現地方政府選擇性執行和中央政策再調整的相互反饋，而這正構成了我國制度演變的特殊路徑。如此看來，我們更容易理解為什么存在政策軟約束這一現象。固然，信息不健全、既成事實之倒逼，導致中央政府不得不對地方違法違規“睜只眼，閉只眼”、“高高舉起，輕輕放下”，但是中央政府之所以不“痛下殺手”還與其不愿意過于傷害地方積極性有關。在中央政府看來，只要地方政府的行為不至于損害政權統治，只要地方政府官員不是徇私枉法求一己之利，那么對地方政府的適當違規是能容忍的。考察中央政府的策略我們亦可發現，涉及國家獨立、政治權威等關乎國家統治根基方面的中央政策具有非常強的約束，而只是在經濟領域才呈現出明顯的政策軟約束，這也確保我國未出現俄羅斯央地關系失調的困境。

地方政府也清楚不同的法律和政策其約束力大不相同。那些涉及政治敏感問題的法律和政策具有非常強的約束，是高壓線不可碰；而那些政策紅線比如土地用途管制、環境污染等具有強約束力，觸犯了會受到懲罰但并不會非常嚴重；也有些政策比如收回閑置用地、打擊小產權房等法律和政策只具有軟約束，中央會根據情勢變遷來改變打擊力度。在這種情況下，地方政府的選擇性執行并未真正危及中央的權威。B55唯有如此，我們方能解釋，為什么在中國與俄羅斯一樣存在中央政策常被扭曲、地方政府與中央政府關系日趨淡化、地方政府亂收費等問題時，俄羅斯的高度分權導致了地方政府行為失范，而在我國地方政府失范要溫和得多。

結語

毫無疑問，政策軟約束會有損中央權威，扭曲政策目標。但中央之所以容忍地方政府的選擇性執行，是因為在我國這樣一個迅速變革的轉型社會，地區差異巨大，一刀切的制度必然會束縛地方手腳，但中央擔心地方失控又不愿進行制度性分權。地方政府對法律和政策的細化與變通執行不僅化解了舊有制度安排與社會需求的沖突，也化解了統一性與特殊性之矛盾，而且各地方政府的不斷試錯也使得良性的制度變遷得以可能。實際上，正是地方政府的選擇性執行與中央政府的政策反饋共同構成了我國制度變革的路線圖，也是我國改革開放三十年來經濟制度轉型的主要變遷模式。

多重矛盾交織下，中央只得容忍法律和政策的軟約束。中央的政策底線則是地方政府的行為空間，而位于該空間內的政策就體現出軟約束。在不觸犯底線的情形下，中央通過情勢變化來決定對地方政府違法違規的打擊力度。不過多數時候，中央都選擇從輕處理。中央擔心一旦打擊過度，地方政府將會喪失發展經濟的動力，而這原本是支撐中國經濟發展的基礎。