秦嶺“拆違”：依法治理的樣本

文/梁生樹 梁芝芳(本刊記者)

秦嶺“拆違”：依法治理的樣本

文/梁生樹 梁芝芳(本刊記者)

202棟違法建筑依法處置，200名責任人被追責處理，西安以“法”保護，掀起一場違法建筑整治“風暴”。

7月以來，一場違建整治“颶風”在秦嶺北麓迅疾刮起。短短28天，145棟違建被“放倒”，57棟違建被沒收，200名相關責任人受到處理。

此次違建整治，時間之緊湊、行動之迅速、成效之顯著受到社會廣泛支持和好評，是改革開放以來，秦嶺違建整治規模最大、震懾作用最強的一次，甚至有媒體總結出“秦嶺拆違經驗”。

“堅決支持政府行動，還我秦嶺綠水青山。”拆除現場村民們自發打出的標語，反映出長期得到秦嶺避佑與惠澤的西安市民們共同心聲，也使人們對這座“父親山”的保護給予更多關注與期待。

觸目驚心，秦嶺違建大肆“瘋長”

開山炸石，讓一座青山變成不毛之地；形態各異的違建“見縫插針”，吞噬著秦嶺珍貴的林地、耕地及河道；監管缺失的農家樂無序“瘋長”，部分峪口污水直排、垃圾成災……這是《當代陜西》記者在秦嶺深處數周采訪的直觀印象。

在秦嶺原始美景中度過童年的省政府參事王松敏，今年4月就秦嶺的保護和開發帶人進行系統調研后，所見秦嶺之“傷”讓他心痛，直言，如不下勢保護秦嶺，我們這代人將成為歷史的罪人。

“秦嶺是中華民族頂天立地的脊梁，是中國的中央公園，是浐、灞、灃、澇、黑等河流的發源地，是西安的父親山。正是因為有秦嶺的恩惠，才有了關中平原的沃野千里，才有了長安的數千年文明。”省委書記趙正永曾這樣評價秦嶺。

然而近年來，別墅、休閑山莊、高爾夫球場……分布在秦嶺北麓5000多平方公里范圍內的一棟棟違法建筑，圈占林地、削山建房，秦嶺山體遭到肆意破壞，植被銳減、生態破壞嚴重。

記者在長安、周至、戶縣走訪中發現，這些別墅大部分是私人住宅，也有不少以公司、單位名義修建的度假山莊、培訓中心、教育基地等。

“不少違建別墅其實是歷史‘爛攤子’。”西安市秦嶺生態環境保護管理委員會辦公室副主任王春宏說，秦嶺北麓“野別墅”主要是過去近20年間形成，歷史原因復雜：有外來人員參與發展當地農家樂，變相建設違法建筑的；有農民宅基地私自變相轉讓的；還有“借雞生蛋”的——城里人出資興建，一樓供當地人居住使用，二樓以上則是城里人使用；甚至還有個別招商引資項目，通過投資村基礎設施建設，獲取集體土地使用權。矛盾積淀多，處置難度大。

對于違建別墅，一些村級組織不僅未予制止，還“坐地收錢”。西安市國土資源長安分局調查顯示，2006年至2013年間，灤鎮石峽溝村“兩委會”共收取外來人員建別墅“租地款”98萬余元。

記者了解到，秦嶺山區很多村的耕地數量不足百畝，一些別墅占用大量林地、甚至是基本農田，直接導致耕地數量大規模縮減，還有人在河道上搞違建，直接影響行洪。以長安區灤鎮石峽溝村為例，該村違法建筑占用土地數量已超過20畝，而全村現有耕地僅80余畝。

“如此大規模地開發，勢必會對山體造成損害，破壞生態平衡。”西安建筑科技大學教授呂仁義認為，“這些違建別墅，一方面帶來對秦嶺局地生態的破壞。另一方面，沒有經過科學的地質論證，一味的加蓋還會帶來安全隱患。”

在當地村民眼中，秦嶺正成為少數“大老板”“有錢人”的“花園”。“咱祖祖輩輩都住在這，可現在許多地方都被‘圈’進了圍墻。”在石峽溝生活了大半輩子的田志平抱怨，這些別墅選擇的往往都是山坡上風景最好的地方，有的甚至用圍墻、鐵絲網“圈”了大半個山頭，大門一關，整條溝就成了“私家園林”。

在一處被查的違建院墻外記者看到，高檔的煙酒包裝隨意亂扔，各種生活垃圾無序堆放。記者問一位村民，房主為什么不把垃圾清運走，村民挖苦道：“清運多費事，一場大雨自然沖走多省事！”不加處理的垃圾和直排的污水是污染西安水源“毛細血管”的禍首。

讓村民更為不滿的是，每到節假日，高檔車輛魚貫而入，紅男綠女成群結隊。有村民認為，這些違建很可能成為商人拉攏官員下水的“紅樓”，成為一些不法者從事黃、賭、毒非法活動的“法外之地”。

違建的“瘋狂”成長，向社會傳達出的負能量是，違法是違法者享樂的通行證，守法成為守法者貧窮的墓志銘。如不加以堅決制止，其“示范效應”將以幾何級增長。

雷霆行動，萬鈞重拳“剎”違建

今年以來，就秦嶺違建問題中央領導多次批示，省上領導連發指示，西安市迅速行動以雷霆之勢，向秦嶺北麓違建“開刀”。

西安市組織秦嶺辦、國土、規劃、林業、司法等10多個部門組成“秦嶺北麓違建整治調查小組”，深入秦嶺北麓48個峪口，對沿山6個區縣進行“拉網式”排查。相關區縣主要領導主動“掛帥”，成立數十工作組積極展開工作。街道、鄉鎮成為違建整治的“主力軍”，倒排時間，沖在拆違第一線。

長安區173棟、戶縣22棟、周至縣7棟，202棟違法建筑“浮出水面”。8月下旬，西安將所有違建向社會公示，當事人均確認了違法事實。

在周至縣九峰鎮耿峪溝，記者目睹了3棟違建別墅轟然倒地的“壯觀”場景：山下拉起警戒線，武警、公安、干部封了山口，5臺挖掘機、3臺破碎機同時作業，近500名工人、村民、干部齊動手，占地近8畝的別墅頃刻成了廢墟。

11月13日，202棟違法建筑全部處置完畢。原定45天的“拆違”整治任務只用了28天完成，比預期提前了17天。

如此“高效”的背后，體現了西安市對秦嶺違建整治的決心和力度。

“在拆除違建問題上沒有商量余地。”整治行動伊始，省委常委、西安市委書記魏民洲明確表態：“秦嶺北麓違法建筑治理工作絕不能含含糊糊，絕不能模棱兩可，必須旗幟鮮明、態度堅定、行動堅決，不搞變通，不打折扣，以有力的措施，依法加快推進，確保如期完成整治工作，結果經得起歷史的檢驗。”

從7月1日起，3個多月時間里，魏民洲8次深入違建拆除現場，督促整治。

“市委主要領導這種工作節奏是罕見的，向外界清楚地傳達了整治違建的必勝決心，讓最初持觀望態度的違建業主徹底死了心。”一位參與違建整治工作的干部告訴記者。

“這場‘硬仗’打得并不輕松。”秦嶺辦法規宣傳處處長劉興讓坦言，“這些違建別墅物權復雜，土地大多屬于村集體所有，并不在城市規劃區范圍內，所以不受城鎮規劃法的管轄。一般村里只需要上報到鎮政府備案，就可以進行處置。這就為依法規劃、治理埋下了隱患。”

由于違建時間跨度長，矛盾積淀多，加之背后盤根錯節的利益關系也為違建物搭起了“保護傘”。

市上規定，對排查出的202棟違法建筑，按“一棟一案例”原則，逐棟提出處置方案，限期整改，建立違建處置臺賬，處置一棟，核查一棟，銷號一棟。西安市委督查室、市政府督查室組成4個聯合督查組，對每一棟違建的拆除情況進行實地督查核實，實行銷號式管理。

“拆違”過程中，西安嚴格落實區縣屬地管理責任主體，實行沿山區縣黨政一把手包抓，“三簽字一公開”，要求“一天一匯報，每天有進展”。

在戶縣潭峪口村一座別墅門口，記者看到一塊違法建筑拆除公示牌，上面法人、拆除期限寫得清清楚楚，包抓部門、責任人、職務也一目了然。當地干部告訴記者，每一棟違建拆除，都要求縣、鄉主要領導現場簽字，明確責任。

據此，處置小組開出了一份追責名單：“每一棟違建由一位區縣領導、一位鄉鎮領導負責督辦，如果哪一棟違建不能按時完成拆除，就依此名單追責。”

這給各地上緊了“發條”，部門聯動的“合力”得以最大程度發揮。

長安區由區委書記、區長任總指揮，安排5名區委常委負責，成立5個工作組分別包抓沿山5個街道辦，每個工作組由1名區委常委、街道黨政主要負責同志和區法院、區檢察院、公安長安分局、國土長安分局1名干部組成。

周至“一棟違建一名縣級領導、一個班子、一個方案”，縣委、縣政府主要領導“坐鎮”拆違現場，“不留退路、不留余地、不留空隙”。

戶縣縣委書記約談違建別墅當事人，說服引導，疏導情緒。在當事人自行搬移、拆除過程中，積極組織拆遷隊伍、拆除機械和運輸車輛，主動幫助當事人搬離家具和相關構筑物，加快了工作進程。

違建拆除過程中，西安市監察局出臺了責任追究辦法，規定對違法建筑處置工作不重視、工作不認真，存在不作為、慢作為以及敷衍了事、阻撓違法建筑處置或人為設置障礙，違法建筑處置工作不力，沒有按時完成工作任務，在違法建筑處置過程中存在徇私舞弊，接受對方好處，拖著不予處理的將進行責任追究，特別是對違法建筑處置工作中頂風違紀的，要從嚴從重處理。對公職人員參與違規建設的，發現一起，查處一起。

“處置違建別墅的同時，嚴肅追究相關單位的責任。”西安市委要求，按照干部管理權限倒查責任，誰審批誰負責，誰監管卻沒有監管到位要倒查責任。由市紀委牽頭，規劃、土地、林業等部門和相關區縣對違建項目逐一核查，查清審批建設過程各環節的責任人。目前，已對調查處置過程中查明的違紀違規人員依規依紀作出處理，110人給予黨紀政紀處分，90人行政處理。

“當前而言，把一棟房屋拆倒，其實只完成了拆除工作的20%。”戶縣國土局的干部告訴記者，后面還有更多工作：砸碎拆下的建筑垃圾要運出山，復耕復林……

西安市要求，不留空白、不打折扣，按照國家關于林地生態恢復的標準，根據時令氣候和生態地貌，科學選擇樹種，確保復植成活率，真正還綠于山。對違法占用耕地的恢復，一定要達到復墾標準的要求，確保今冬蓄肥，明春耕種，真正還地于民，還利于民。

在長安區太乙宮街道西岔村，記者看到，原來違建所占的林地正在栽植白皮松和翠竹，負責監督施工的街道干部告訴記者，復林復耕是拆違工作完成與否的關鍵，他們正在分秒必爭。

有一個場面，戶縣國土局執法中隊副隊長趙凡至今想起都覺得又可笑又可氣。他們依法拆除一棟違建時，業主清楚“大勢已去”，不敢明著與政府對抗，就花錢請來了一班喪樂隊，在拆除現場給違建別墅辦起了“葬禮”。

占用耕地、林地、河道建起的違法建筑145棟，無一不是以“葬禮”的形式而終結，這種“葬禮”將得到更多人拍手稱快。

剛性執法，秦嶺保護“法力”無邊

“我最近狂補法律知識，準備隨時當被告。”一位秦嶺拆違負責人說。記者聽到此話有點吃驚、不解“為了不當被告或少當被告，拆違的前期和過程，我們做足了法律‘功課’。”

“不能用違法的手段拆除和處置違法建筑”是這次秦嶺違建整治中值得稱道的一條“底線原則”，也是202棟違建整治工作提前完成的主因。

西安市國土資源長安分局局長任文勝告訴記者，在前期調查取證時，有的違建主“聞風而逃”，用不接電話、不接待來訪甚至用大型烈犬看家護院等方式“對抗”工作人員。有時為了得到違建主的身份信息，要從成百重名重姓者中作出甄別，確保各種信息準確無誤。

“調查取證，詢問當事人土地來源、批準用途、建設手續辦理情況等內容，制作調查詢問筆錄——對建筑物面積、建材形式、土地用途等現場勘測并繪制草圖，制作現場勘測筆錄——根據筆錄對照土地利用規劃，查看是否符合規劃——核對當事人身份信息，明確其是否為本村村民，是否有宅基地——國土資源局確認違法占地建房事實，下發《土地行政處罰決定書》——在規定時間內，當事人不自覺履行的，法院做出強制執行裁定，限期履行。”

這是全程參與長安區173棟違建整治工作的任文勝向記者“背誦”的工作程序。

這不是長安區獨有的，整個拆違過程，西安堅持于法有據、程序合法，確保在法律框架內加快進度。

對違建行為下達行政處罰決定后，確保被處罰人的行政復議權、行政訴訟權。復議機關對復議申請優先審查，優先答復，優先復議；對復議不服的，告知其依法提起行政訴訟的權利和時間。法院受理訴訟后，在法律規定的期限內，快立、快審、快結，達到依法加快整治違建的目標。

疾風迅雷式的“拆違”整治速度和“不留死角”的執法過程，打破了一開始“心存僥幸”“抱觀望態度”的業主“法不責眾”的思想。

“大多數拆除工作其實是通過行政手段完成的，當然這個行政首先是依法行政。”任文勝告訴記者，長安區90%以上當事人跟政府簽署了自愿放棄違建的《個人聲明》，自行自愿拆除。

“群眾占有是違法建筑，政府沒收后就能‘洗白’身份、變成‘合法建筑’嗎？”這是記者在采訪中，對于沒收的建筑，違建主提得最多的問題。

“沒收并不等于合法。”一名法律人士直言，土地性質改變不了，持有者無論是“私人”還是“公家”，其物仍然是違法建筑，再開發利用如果不當，很容易留下后患。

依據《土地管理法》相關規定，西安嚴格依法處置：對涉及占用基本農田、一般農田、林地的145棟違建，全部依法拆除，恢復土地原狀；占用建設用地且沒有審批手續的52棟，予以沒收；超建、改變用地性質的5棟，依法整改，拆除超建部分、恢復用途。

市秦嶺辦透露，沒收的別墅將用于公益事業，各區縣制訂方案，市上統一考察之后，將依法作出處置決定。

蓋別墅花錢，拆別墅也同樣費錢。

戶縣一名參與拆違的干部向記者透露，一棟造價200萬元的別墅，拆除、破碎、清運成本約40萬元，“這還不包括回填和復綠的費用。”記者了解到，目前拆違費用全部由街道、鄉鎮墊付，市政府承諾“每棟給10萬元的補助”。

對此,有法律專家指出,按照“誰破壞、誰恢復”的原則,別墅拆遷費用應該全部由業主自己承擔,還要進行相應罰款。

追責將成為民眾關注的“焦點”，也是相關部門是否真下狠心的“試金石”。

保守計算，145棟違建拆除、恢復費用應在1500萬元左右，如果財政“默默地買單”，可能換來所謂的“和諧”，但讓違建者只損失投資，而沒有重罰，這樣容易埋下違建重新萌芽的“種子”。

與追責中作為“后話”的“追錢”相